王希峰領銜主創(chuàng)推動陜西省水利建設投資績效規(guī)范性與實證性課題
研究成果曾獲省領導胡悅和祝列克的批示
本刊記者蘇紅義
陜西是一個水資源短缺、洪旱災害頻繁、生態(tài)環(huán)境脆弱的省份，特殊的省情和水情，決定了水利在全省經濟社會發(fā)展中的重要基礎地位。由曾在省政府農業(yè)水利醫(yī)療衛(wèi)生領域和省人大工作多年的王希峰同志領銜研究主創(chuàng)推動的課題研究，以其獨特的多維視野和對多個領域的潛心治學，通過對最近十年來（2002-2012）陜西省水利建設投資績效規(guī)范研與實證開創(chuàng)性研究，用其底蘊寬厚的專業(yè)素養(yǎng)和跨界融合的探究精神，以鮮活的素材搜集和詳實的數據分析，表明陜西水利建設投資力度的加大取得了明顯的經濟和社會效益，有效地解決陜西各地區(qū)社會經濟發(fā)展過程中面臨的水資源壓力，并對當前及未來西部陜西乃至全國農業(yè)水利建設及投資績效評估提出了建設性的建議，科學地提出了水利建設投資績效規(guī)范性及實證性課題研究，這在全國也首開先河，比能說不具有前瞻性，引起了中省及有關部門、業(yè)內人士、專家學者的高度關注。得到省人大副主任、黨組副書記胡悅和時任副省長祝列克同志的充分肯定并予以批示，目前，省水利廳已組織全系統(tǒng)學習并予以成果轉化！如此探索與梳理，實屬難能可貴之處，這不單是開創(chuàng)性的課題研究，當考量其鑒照價值。
本刊予以全文刊發(fā)，以饗讀者，敬請關注。
陜西省水利投資績效評價
1、陜西省水利建設投資概況
（1）陜西省水利建設投資情況
2001-2013年陜西省水利建設投資完成情況，如圖1-1所示。2001-2005年，陜西省水利建設投資額在27億元左右；2006-2009年，投資額穩(wěn)步增長，到2010年，水利建設投資額增長到118.09億元，2013年更達到224.08億元。
（2）陜西省水利建設投資來源
2006-2013年陜西省水利建設投資來源主要有中央資金、省級資金、市縣級資金、信用貸款以及民間投資四個方面，詳見表1-1。
（3）陜西省水利建設投資方向
2006年到2013年陜西省水利建設投資方向，按照2013年投資金額，依次包括防洪工程、城鄉(xiāng)排水工程、重點水源及樞紐工程、灌排工程、水土保持及水保生態(tài)建設、水生態(tài)及水環(huán)境等，如表1-2所示。
2、陜西省水利建設投資績效評價
客觀評價陜西水利建設投資的綜合效益，對加快陜西省水利投資建設，促進宏觀社會經濟發(fā)展，保障人民生產生活具有重要的意義。
課題研究中主要分為兩個方面進行評價：一是采用規(guī)范經濟學的研究方法定性分析陜西水利投資對區(qū)域經濟增長的帶動作用及對農業(yè)發(fā)展的促進作用；二是采用計量經濟學的主成分分析法，依據陜西省水利建設重要投向、效果等數據，揭示主要水利建設投資的效益。
（1）水利投資績效的定性評價
1）重點水利工程項目的實施，帶動經濟社會快速發(fā)展
尤其2008年以來，一系列陜西省重點水利建設工程開始動工，主要包括：榆林王圪堵水庫工程、李家河水庫工程、黑河亭口水庫工程、東莊水庫工程、引漢濟渭調水工程、引紅濟石調水工程、渭河綜合整治工程、農業(yè)灌溉設施建設項目、延安南溝門水庫、陜北黃河引水工程等，這些重點工程的建設引起的乘數效應必將對陜西省未來經濟和社會發(fā)展產生重要和積極的影響。
2）防洪能力顯著提升
2012年與2002年比較，新建各類防洪工程保護人口從513萬人提高到1029.96萬；保護耕地從291千公頃提高到546.33千公頃。尤其是2010年以來，陜西連續(xù)三年都遭遇了歷史罕見的暴雨洪水，江河洪水和特大山洪泥石流災害交替出現，防洪工程有效地防御和減輕了自然災害對人類的危害。
3）城市供水明顯改善
2012年與2004年比較，全省水利工程供水能力從3.01萬噸/日提高到120萬噸/日。
4）農業(yè)發(fā)展穩(wěn)步推進
2004-2012年，陜西省糧食實現了“九年豐”，這得力于一大批農田水利工程的建設。通過實施各類農村水利項目建設，陜西省累計新增和恢復灌溉面積90.68萬畝，新修改造基本農田58.37萬畝，發(fā)展節(jié)水灌溉面積97.4萬畝。
5）水資源配置趨向合理
陜西省水資源分布極不均衡，全省水資源的71.1%分布在經濟較為落后的陜南地區(qū)，關中作為陜西經濟發(fā)展的核心區(qū)域水資源占有量只有19.4%，而能源和資源行業(yè)發(fā)展迅速的陜北只占有9.5%。水資源空間自然分布與經濟需求矛盾突出；隨著引漢濟渭、延安引黃等一大批工程的開工，這種情況逐步將得到緩解。
（2）水利投資績效的定量分析
1）計算方法
本研究通過建立灌溉、防洪、發(fā)電、水土保持以及城鄉(xiāng)供水五個主要水利建設投資方向進行定量分析，建立建設投資與投資效果之間動態(tài)函數模型，從而對水利投資績效進行評價。
將陜西省水利建設投資績效評價所有的指標，包括灌溉、防洪、發(fā)電、供水、水保5個方面，利用SPSS軟件，按照數據標準化，指標之間的相關性判定，計算貢獻率和累計貢獻率并提取主成分，構建主成分表達式等4個步驟。最終通過對績效函數的解讀分析投資績效（略）。
2）結果分析
1、陜西省防洪工程投資的績效是逐漸增加的，2011年防洪績效有了大幅提升，防洪績效變?yōu)檎担篮楣こ掏顿Y績效一直保持良好的增長勢頭。
2、2002-2012年陜西省水利灌溉的績效呈現波動的趨勢。為什么近些年的水利灌溉投資逐漸增加，而水利灌溉的績效卻呈現波動態(tài)勢。
我們認為主要的原因：一是水利灌溉的投資效益具有滯后性，前些年進行的投資，可能要在今后的灌溉績效當中體現出來；二是陜西省的近幾年有效灌溉面積基本處于遞減的趨勢，這是由于城市化進程和水土流失等因素的影響，導致農業(yè)種植面積逐漸減少，較高的灌溉投資沒有增加有效灌溉面積，從而影響農業(yè)灌溉績效；三是陜西省農業(yè)灌溉技術相對比較落后，導致較高的灌溉投資，卻沒有取得更好的投資績效；四是灌溉主要用的是淺表水，而淺表水受當年降雨量的影響較大，年降雨量的不同也會影響水利灌溉的績效。
3、陜西省城鄉(xiāng)供水在2002-2012年績效一直是穩(wěn)定增長的，在2008年改變了一直以來的負值情況，一直到2012年達到最大值?？梢钥闯?，隨著陜西省對于城鄉(xiāng)供水投資力度的加大，陜西省城鄉(xiāng)供水量和供水能力都在逐漸加大，幫助更多人解決了飲水和用水的問題，取得很好的投資效果。
4、2006-2012年陜西省的水土保持投資績效波動起伏較大，水土保持的績效并不穩(wěn)定。水土保持一直是比較困難的工作，對資金投入和技術的要求較高，且受自然環(huán)境的影響較大。陜西省不合理的工農業(yè)生產生活導致植被稀少，以及頻繁發(fā)生的季節(jié)性干旱和洪災導致水土流失加劇，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，水土流失防治難度加大。另外，超載放牧、盜伐濫伐森林以及近些年大規(guī)模的工程開發(fā)建設，都造成人為的水土流失。上述這些原因導致水土保持的投資績效不穩(wěn)定。
5、2002-2012年陜西省水力發(fā)電的績效是呈逐漸增長的趨勢。特別是從2008年開始，改變了一直以來的負值水平，開始逐年好轉，這說明陜西省在水利發(fā)電方面的投資取得較好的績效。隨著水電投資力度的加大，水電技術的進步，發(fā)電的效率越來越高，這些都使得陜西省水力發(fā)電績效的逐年提高。
6、2002-2012年陜西省水利建設投資整體績效情況逐年上升，尤其是從2008年以來，逐漸改變了負值的水平，績效水平明顯提高。隨著陜西省水利建設投資的逐年增加，水利建設投資績效突出，為陜西省社會經濟的發(fā)展提供了堅實的基礎。
3、存在問題與政策建議
（1）主要問題
1）水利投資規(guī)模仍需擴大
水利投資的規(guī)模會直接影響最終的績效水平。2002-2009年陜西省防洪投資基本穩(wěn)定在5-9億元左右，防洪績效不很高，而隨著2010-2012年投資額迅速上漲至14.54億、45.64億、64.32億，防洪績效明顯提高。
城鄉(xiāng)供水的績效也隨著投資的加大而逐年提高。而相對于較大的城鄉(xiāng)用水需求，城鄉(xiāng)供水投資仍相對不足。
2）水利投資結構和方向需進一步調整
陜西省水利投資的第一大項是防洪投資，2011年防洪工程投資45.62億元，占比29%；2012年投資額64.31億元，占比34%。防洪、重點水源及樞紐工程、灌排工程是陜西水利建設投資的三大方向，占比接近70%，水保、水電、水生態(tài)及水環(huán)境占比很低，2012年合計占比14%。
陜西是水土流失大省、農業(yè)大省，生態(tài)環(huán)境較為惡劣，水保和水生態(tài)環(huán)境影響水資源的可持續(xù)利用與發(fā)展，因此需要考慮各方面的統(tǒng)籌安排。陜西的防洪工程建設多關注渭河、漢江等大江大河的綜合整治，卻在一定程度上忽略了中小河流的治理，使得大量中小河流和多數城鎮(zhèn)防洪標準過低，極易引發(fā)洪澇災害，從近年來發(fā)生的極端氣候災害來看，往往是中小河流出險致災。因此，投資結構和方向應在綜合規(guī)劃的基礎之上統(tǒng)籌兼顧，并有所偏重，從而避免水利投資結構不合理導致的風險。
3）投資主體的多元化程度需繼續(xù)推進
陜西省水利建設投資主體呈現多元化的發(fā)展趨勢，但是中央和省級投資依然是水利建設投資的主體，重點水利工程項目對國家和省級政府投資的依賴性明顯。相對于政府投資來說，有效的民間資金始終未能得到充分利用，年度陜西省民間投資占當年水利建設中投資的比例始終徘徊在10%左右，這與國家關于水利建設的機制體制有關。
4）資金使用的過程管理需加強
作為水利資金配置主體的省市政府，在配置和使用過程中主要存在三個方面的問題。第一，個別水利建設項目前期論證中存在規(guī)劃不夠科學、論證不夠充分的現象，以致實際執(zhí)行時變更多，隨之而來的實施可能會導致目標偏差、資源浪費。第二，配置過程中存在個別資金使用不夠合理的現象，這也影響了資金的使用效率。第三，部分項目配套資金無法落實。
5）水利建設公眾參與意識薄弱
水利建設項目作為重要的基礎實施，應該推進公眾參與的力度，從而最大程度地關注公眾利益。水利建設牽扯到千千萬萬群眾的切身利益，立項時，在參考專家意見的同時也應考察群眾的利益與訴求，在水利建設過程和后期維護都應通過各種渠道發(fā)揮公眾的力量，而在現階段，這些力量在一定程度上被忽視。公共項目的公眾參與可以促進投資決策的正確性，遏制公共投資中的腐敗自生，實現“帕累托最優(yōu)”，因此應該大力提倡。
（2）提高水利投資效益的建議
1）繼續(xù)多渠道擴大投資規(guī)模
第一，中央和省級政府是水利建設投資的主體部門，因此應盡可能多地爭取中央的水利建設投資，而地方政府應該建立一種水利投資與全社會投資同步增長的機制，加大對水利投資的財政支持力度，以確保水利投資長期、持續(xù)、穩(wěn)定地增長。第二，創(chuàng)新公共財政投入方式，建立可行的財政投入渠道，充分發(fā)揮預算外資金的作用，如從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設，充分發(fā)揮新增建設用地土地有償使用費等土地整治資金的綜合效益。第三，進一步完善水利建設基金政策，延長征收年限，拓寬來源渠道，增加收入規(guī)模。完善水資源有償使用制度，合理調整水資源費征收標準，擴大征收范圍，嚴格征收、使用和管理。
2）進一步加快水利投融資體制改革
陜西省水利建設投資主體逐漸呈現多元化趨勢，信貸融資和民間投資的比重越來越高，有效促進了水利的建設與發(fā)展。創(chuàng)新融資方式，改革投融資體制將在一定程度上影響水利的發(fā)展。地方政府應該在充分利用中央和省級水利資金的前提下加快水利投融資體制改革，推動水利投資的市場化進程。創(chuàng)新建設方式，吸引企業(yè)以獨資、合資合作、BOT和BT等多種方式參與水利建設；構筑融資平臺，成立水利投資公司，籌集水利建設資金以支持公益性、準公益性重點水利工程；還可以通過供水、發(fā)電等開發(fā)項目未來收益權質押、儲備土地未來收益權質押等方式向銀行融資等等。
3）完善投資方向與水利資金管理
對于水利建設投資過程中的資金管理問題，應做到精打細算，嚴格按照國家有關規(guī)定進行管理，全面加強對水利資金的監(jiān)督管理，采取切實有效的措施，確保水利建設投資充分發(fā)揮其效益。第一，健全水利資金管理制度。應從監(jiān)管主體、監(jiān)管內容、監(jiān)管方式、責任追究等方面對地區(qū)資金管理行為進行規(guī)范，各級地方政府應根據頒布的地區(qū)管理制度積極探索本級資金管理方式，實踐可行的方法要形成規(guī)范，確保資金管理制度逐步健全。第二，建立多方監(jiān)管格局。應建立多方位的資金監(jiān)督體系，既要建立地方的各級水利部門對水利建設的領導主體責任，還要設立專家組負責對建設項目進行專業(yè)指導和管理。與此同時，設立由社會各界組成的監(jiān)督體系，對各級水利項目的資金投入、質量、效益風險等進行全面的監(jiān)督。水利項目的直接受益人應當作為項目立項、施工、驗收的決策輔助體系。第三，加強對重點項目的監(jiān)督管理。對于資金量大、投資周期長、密切關系民生的水利項目，應重點加強資金的使用管理。
4）加強項目實施過程管理和監(jiān)督，強化績效評價
水利投資效益要落到實處并真正發(fā)揮效益，有效的工程管理和合理的績效評價必不可少。針對陜西省水利工程管理存在的問題，可以從以下幾個方面進行改善。第一，在工程建設管理上，要嚴格按照國家和省市有關基本建設的規(guī)定進行管理，按照程序辦事，認真履行責任。第二，為確保工程效益的長期發(fā)揮，需要完善水利工程運行和管理機制，在已實行水利工程管理體制改革基礎上，聯系省管縣財政體制等要求，進一步明晰和規(guī)范分級建設、管理體制。第三，建立公益性工程消耗補償機制，按分級管理責任籌集水利工程維修養(yǎng)護資金，建立市場化、專業(yè)化和社會化的水利工程維修養(yǎng)護體系，全面維護已建和新建工程的功能，確保安全高效運行。第四，強化過程管理和監(jiān)督，加大考核力度，按時、保質保量完成工程水利建設任務。第五，采取對水利建設項目績效評價、進行后評估等多種方法，更好地發(fā)揮工程效益。
5）強化水資源的合理開發(fā)與高效利用
陜西省是水資源短缺大省，而合理利用水資源，既要做到開源，又要努力節(jié)流，因此，節(jié)水應該作為一種戰(zhàn)略性和根本性措施，具體可以從以下幾個方面開展。第一，建立以需水管理為核心的水資源管理體系。以需水管理為核心，以水權、水市場理論為指導，落實最嚴格的水資源管理制度，實施用水量控制，遏制不合理用水需求；制定合理的水量分配方案；實行嚴格的取用水管理。第二，大力推廣節(jié)水灌溉。要制定科學節(jié)水灌溉發(fā)展規(guī)劃，將節(jié)水改造、小型農田水利重點縣建設、集雨灌溉、牧區(qū)水利結合起來；完善節(jié)水灌溉投入機制，發(fā)揮各方的積極性；還要大力推廣管灌、噴灌、滴灌、微灌等節(jié)水灌溉技術，發(fā)展優(yōu)質、高產、高效、低耗農業(yè)。第三，充分發(fā)揮水價在節(jié)水中的杠桿作用。逐步進行水價改革，對不同水源和不同類型用水實行差別定價，同時加大中水回用力度，提高水循環(huán)利用率；同時還應該通過各種渠道和措施強化社會節(jié)水意識，逐步形成節(jié)約用水的長效機制。
另外，水利的發(fā)展不僅對于一個地區(qū)的經濟發(fā)展和工業(yè)產生影響，同時對于生態(tài)環(huán)境和人文社會也會產生影響。比如，隨著安康、漢中、商洛等地在利用水利資源優(yōu)勢，建設水電站的同時，群眾對于水電發(fā)展帶來的負面影響的呼聲也越來越大。因此，水利項目還要考慮到對生態(tài)環(huán)境以及人文社會環(huán)境的影響；同時要考慮到大自然的力量，不要違背自然規(guī)律盲目地進行開發(fā)。
6）鼓勵公眾參與公共投資建設項目
政府公共投資項目關系到城市經濟和社會的可持續(xù)性發(fā)展，具有典型的公共性和巨大的社會影響力。政府公共投資項目的實施過程實際上是一個公共資源再分配的過程，必須“始終代表最廣大人民的根本利益”，落實社會公眾擁有的知情權、監(jiān)督權和參與權，保證資源分配的公正性和合理性。在公共項目中加強公共參與，有利于協(xié)調多種社會利益，保障公眾權利；有利于保障項目決策和管理的合理性、公正性和科學性；有利于保障項目順利實施和可持續(xù)發(fā)展。
（課題組成員：王希峰，陜西省人大常委會研究室副主任、項目組長；孫衛(wèi)，西安交通大學管理學院教授；鄒鴻遠，陜西省水利廳咨詢中心教授級高工；朱峰，西安交通大學管理學院研究生；劉肖，西安交通大學管理學院研究生。本專題責任編輯/蘇紅義）
（責任編輯 姜丹）
