編者按：黨的十八屆四中全會(huì)于2014年10月20日—23日在北京召開，全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，2014年第10期《新西部》雜志發(fā)表了王巨川先生的署名文章《開啟依法治國(guó)新階段》，經(jīng)作者同意，本網(wǎng)全文轉(zhuǎn)發(fā)，以饗網(wǎng)友。
如果說中共十八屆四中全會(huì)具有里程碑的意義或許還早了些，但要說會(huì)議開啟了依法治國(guó)的新階段，似乎并不過分。會(huì)議在梳理65年治國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)反腐敗的新鮮經(jīng)驗(yàn)，推出了全面改革的戰(zhàn)略部署，制訂了具體的行動(dòng)路線圖?？梢灶A(yù)見的是，一個(gè)嶄新的現(xiàn)代國(guó)家治理階段已經(jīng)充滿自信的起步上路。
法治理念新解讀
無須諱言，四中全會(huì)之前，思想界、輿論界關(guān)于法律、法治、依法治國(guó)，存在著嚴(yán)重的意見分歧和尖銳對(duì)立。四中全會(huì)至少?gòu)娜齻€(gè)方面厘清了這些概念、觀念和理念：
一是確立了憲法作為國(guó)家根本大法的地位和依憲治國(guó)的指導(dǎo)理念，而且明確提出健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國(guó)人大及常委會(huì)的憲法監(jiān)督制度，較以往有很大突破。依法治國(guó)自1979年作為理念被提出，到十五大通過黨內(nèi)民主程序正式寫入黨的文件，1999年寫入憲法上升為國(guó)家意志，再到十八大上升至國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度保障。一個(gè)現(xiàn)代法治國(guó)家，首先要樹立憲法的權(quán)威，這一點(diǎn)在四中全會(huì)成為執(zhí)政黨與全民的共識(shí)。
二是改變了法律是專政工具和武器的舊觀念，明確了法律是一種信仰，是一種準(zhǔn)則，是一種契約。過去一提起法律，首先想到的就是“打擊壞人”，是刑法，是懲罰，而不是正義，這就破壞了法律的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。因?yàn)橹灰试S一些人把法律曲解為打擊“壞人”，那么“壞人”也就同樣能夠曲解法律打擊“好人”，而道德上的“好人”、“壞人”往往是因?yàn)榱?chǎng)的不同而沒有外在標(biāo)準(zhǔn)。
三是明確了法治國(guó)家的本質(zhì)特征是以法治國(guó)，而不是以法治民。所以，法律最主要的功能首先應(yīng)當(dāng)是規(guī)范和制約公權(quán)力，而不是僅僅作為公權(quán)力的一種工具去約束民眾。只有在公權(quán)力得以被有效約束的前提下，法律才能樹立起自身的權(quán)威而受到民眾的尊重和服從。在公權(quán)力不受法律約束，并且可以影響和左右法律甚至可以取代法律的情況下，法律的權(quán)威就無從談起，法律的公正性就難以實(shí)現(xiàn)，更不會(huì)被公眾所認(rèn)同。而在一個(gè)冤假錯(cuò)案頻發(fā)的環(huán)境下，人們?cè)谧陨頉]有安全感的同時(shí)，也會(huì)由于遭受法律的漠視而轉(zhuǎn)向漠視法律，導(dǎo)致民間犯罪率高發(fā)。
概括地說，依法治國(guó)四個(gè)字在四中全會(huì)都賦予了新的內(nèi)涵：“依”不僅是憑借、使用，更是遵循、敬畏；“法”不僅是治條，更是準(zhǔn)則；“治”不是簡(jiǎn)單的鎮(zhèn)壓打擊，更是教化與管理；“國(guó)”不僅是民眾，更包括政黨、政府和官吏，沒有任何團(tuán)體與個(gè)人可以超越法律。
政法權(quán)力新界定
長(zhǎng)期以來，中國(guó)不是沒有法律，單位也不是沒有制度，但在執(zhí)行層面往往是一個(gè)人的意見可以超越一切。于是就有了一個(gè)順口溜：黨紀(jì)國(guó)法抵不上領(lǐng)導(dǎo)的看法。黨、政府、官員、法律之間的權(quán)力關(guān)系存在著很多模糊規(guī)則，四中全會(huì)的決定力圖對(duì)此作出明確的界定。
一是明確了要堅(jiān)持黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，這也是維護(hù)憲法權(quán)威的應(yīng)有之義，因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是憲法確認(rèn)的原則。
二是黨的領(lǐng)導(dǎo)是從執(zhí)政地位出發(fā)，偏重于頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)，偏重于法律制定的前置，偏重于對(duì)執(zhí)法和司法的監(jiān)督，而不是各級(jí)黨委和書記的直接干預(yù)，更不是越俎代庖。黨作為團(tuán)體，同樣要在法律許可的范圍內(nèi)行使執(zhí)政權(quán)力。黨規(guī)黨法也是依法治國(guó)不可分離的一部分。
三是政府必須依法行政，在法律許可的范圍內(nèi)做事，不允許越權(quán)違法。
四是斬?cái)帱h政領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法之手，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。如果這條制度真能不折不扣執(zhí)行下去，對(duì)“一把手”會(huì)產(chǎn)生很大震懾作用。那些拍腦袋決策、外行瞎指揮、人治思維恐怕都要三思而后行了，因?yàn)槟愕念^上將有一把達(dá)摩克利斯之劍一輩子懸著，不管你走到哪里、不管你是退休還是升遷，都可能因?yàn)橐淮沃卮筘?zé)任而付出慘痛代價(jià)。
司法關(guān)系新規(guī)范
現(xiàn)代國(guó)家治理的一個(gè)重要標(biāo)志就是司法關(guān)系的相對(duì)獨(dú)立，形成相互制約，防止專權(quán)濫權(quán)造成司法不公。中國(guó)司法從文革時(shí)期的革命委員會(huì)的所謂“一元化領(lǐng)導(dǎo)”之后，司法實(shí)踐中公檢法相對(duì)獨(dú)立辦案的盡管一再?gòu)?qiáng)調(diào)，但更多的是相互配合，一方面提高了效率，一方面又造成了不少的冤假錯(cuò)案。四中全會(huì)一個(gè)很大的亮點(diǎn)就在于規(guī)范司法關(guān)系，打破條塊壁壘，強(qiáng)化獨(dú)立辦案。
一是立法方面明確提出完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，立什么法，怎么參與，要健全相關(guān)的制度，不能隨意的制定法規(guī)和規(guī)章，讓人民“形式上有權(quán)，實(shí)際上無權(quán)”。
二是探索建立檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度，這項(xiàng)改革很有現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)楫?dāng)下社會(huì)損害公共利益的事很多，比如地方利稅大戶污染環(huán)境、比如壟斷央企損害消費(fèi)者權(quán)益、比如行政機(jī)關(guān)亂收費(fèi)，等等，由于法律空白或者當(dāng)事人原因，這種行為無法以公益訴訟通過法律渠道解決，即使一些公民以公益訴訟名義打官司，也往往受到很多法律瓶頸或者非議阻礙。公益訴訟制度，其實(shí)應(yīng)該把口子放得更開一些，不但檢察機(jī)關(guān)可以用公訴的形式提起公益訴訟，個(gè)體消費(fèi)者也應(yīng)該可以作為公益訴訟的主體，直接告到法院，讓那些污染環(huán)境的、售賣有毒有害商品的，膽戰(zhàn)心驚，可是，再一想，公益訴訟在中國(guó)畢竟是個(gè)新鮮事物，一步到位也不大現(xiàn)實(shí)，所以，先搞好公訴形式的公益訴訟，也是一種必需，搞好了，個(gè)體發(fā)起的公益訴訟，自然就能出現(xiàn)。
三是司法改革的推進(jìn)符合社會(huì)期待。比如最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和檢察院，不僅是省級(jí)以下的垂直管理，還是全國(guó)范圍內(nèi)的。以后不一定按行政轄區(qū)設(shè)立法院，最終都是為了去行政化。此外還包括人員的去行政化，強(qiáng)調(diào)法治專門隊(duì)伍的專業(yè)化和職業(yè)化，不再?gòu)?qiáng)調(diào)行政職別和行政認(rèn)定。
市場(chǎng)秩序新常態(tài)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)說白了就是法治經(jīng)濟(jì)。在法治基礎(chǔ)上建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)用法治思維和法律手段解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中得問題，促進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)行的高效有序發(fā)展。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，進(jìn)一步深化改革釋放市場(chǎng)活力，維護(hù)市場(chǎng)秩序，發(fā)揮市場(chǎng)有效配置資源的功能，就更加需要法律的保障?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要以法律為紐帶，以市場(chǎng)為中心，把政府、企業(yè)和個(gè)人活動(dòng)有機(jī)結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。例如要嚴(yán)格司法執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊各種經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)，有效遏制破壞公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為，為企業(yè)合法發(fā)展提供法律保證。建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)，就是要建立健全與當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律法規(guī)體系，保障各類市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。反映在現(xiàn)實(shí)中就是很多時(shí)候人們不是按游戲規(guī)則辦事，遇到問題不通過法律途徑解決。存在諸多主體不同權(quán)、權(quán)利不平等、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限等問題。還有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的產(chǎn)品侵權(quán)、商業(yè)賄賂、壟斷、假冒偽劣等現(xiàn)象破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)擾亂了市場(chǎng)秩序。由于司法的還沒有做到足夠的獨(dú)立公正，也對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)秩序傷害很大。另外，執(zhí)法不嚴(yán)的問題也在很多領(lǐng)域存在，法律監(jiān)督體系和保障體系不夠健全，也影響甚至扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行。法律不健全，法治不彰顯，就有可能滑向經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉所說的“壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。
處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)又要更好發(fā)揮政府作用，唯一的保證就是依法辦事。從法治的角度來說，政府要“法無授權(quán)不可為”。政府能做的事情，必須有法律依據(jù)，不能越雷池一步?，F(xiàn)實(shí)狀況是很多時(shí)候政府法無授權(quán)也在為，表現(xiàn)為對(duì)市場(chǎng)的過多干預(yù)。政府的職能應(yīng)該是在法律授權(quán)之下提供公共服務(wù)，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)。從本質(zhì)上講，腐敗是依靠特權(quán)來配置資源，進(jìn)行權(quán)錢交易，或者以權(quán)力而攪和買賣，破壞市場(chǎng)公平。腐敗是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大敵，是發(fā)揮企業(yè)家精神的大敵。這也是為什么每個(gè)落馬高官背后，都有一個(gè)甚至一批企業(yè)家倒下的根源。反腐敗，就是要掃清市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特權(quán)障礙，為發(fā)揮企業(yè)家精神創(chuàng)造條件。
實(shí)行依法治國(guó)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，必須有完備的法制來規(guī)范和保障。一個(gè)比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然要求并具有比較完備的法制。因此，只有依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，才能充分發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，最大限度的調(diào)動(dòng)億萬人民創(chuàng)造財(cái)富的積極性，推動(dòng)生產(chǎn)力不斷發(fā)展，從根本上解決生產(chǎn)力落后的狀況。交易費(fèi)用的不合理導(dǎo)致市場(chǎng)的低效和失靈,因而有利于穩(wěn)定地降低交易費(fèi)用的措施就是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善。健全法制和完善制度是降低交易費(fèi)用的必然選擇。依法治國(guó)的經(jīng)濟(jì)意義正在于最大限度地降低市場(chǎng)交易費(fèi)用。四中中全會(huì)無疑讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序正在開啟新起點(diǎn)。
和諧社會(huì)新期待
依法治國(guó)的理念是現(xiàn)代社會(huì)文明最主要的標(biāo)志，中國(guó)對(duì)這一理念的認(rèn)可，從1979年提出，到2014年確立并開始全面推進(jìn)，僅僅35年。真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，還有很長(zhǎng)的路要走，人民有理由對(duì)未來做更多的期待。
應(yīng)該說，法治已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)最大的公約數(shù)和共識(shí)，不論你關(guān)不關(guān)心它，每個(gè)人的生活都注定和法治水平、法治進(jìn)程息息相關(guān)。法治其實(shí)就像是路上的交通標(biāo)線，決定著你能不能轉(zhuǎn)彎，能不能調(diào)頭，能不能加速，還告訴你啥時(shí)候堅(jiān)決不能越線，啥時(shí)候可以超車。每個(gè)人的日常行為，都和法治息息相關(guān)；每個(gè)人的切身利益，都和法治息息相關(guān)。業(yè)主公約、社會(huì)規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約等等，其實(shí)也可以視為一種日?！胺伞?。
中國(guó)社會(huì)盡管長(zhǎng)期缺乏法治理念，與現(xiàn)代國(guó)家治理有不小的差距。但是，博大優(yōu)秀的中國(guó)傳統(tǒng)文化并不缺乏法治的因子。歷史上的中國(guó)也曾經(jīng)在世界上引領(lǐng)過國(guó)家治理的潮流，度、量、衡、律、法、刑等現(xiàn)代法律標(biāo)準(zhǔn)與要素，中國(guó)都曾經(jīng)擁有。以度審長(zhǎng)短，以量受多少，以衡平輕重，以律均清濁，以名稽虛實(shí)，依法定治亂，以簡(jiǎn)治煩惑，以易御險(xiǎn)難。萬物皆歸一，百度皆準(zhǔn)于法。古人的這些話包含著對(duì)于社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)與智慧，遺憾的是中國(guó)人往往說得好做的不好，做不到知與行的統(tǒng)一。學(xué)習(xí)別人也是只學(xué)皮毛注重實(shí)用而不虛心體會(huì)價(jià)值。中國(guó)無疑要融入現(xiàn)代國(guó)家治理的時(shí)代潮流，甚至不乏引領(lǐng)潮流的勃勃雄心，但一切都有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。
依法治國(guó)是一個(gè)很龐雜的命題。中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期未解決的問題是“權(quán)治”扭曲“法治”。四中全會(huì)將依法治國(guó)上升為執(zhí)政黨意志是一種進(jìn)步，但在長(zhǎng)遠(yuǎn)的國(guó)家治理實(shí)踐中，當(dāng)權(quán)力和法律沖突時(shí)，政治家真正能夠收斂權(quán)力，服從規(guī)則，其他也許就好辦了。
（責(zé)任編輯 王順利）
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