文丨陳小瑋
陜南三市是南水北調(diào)中線的核心水源涵養(yǎng)區(qū)，肩負(fù)著保護(hù)優(yōu)質(zhì)水資源的重?fù)?dān)。然而，陜南三市又是國(guó)家秦巴山區(qū)集中連片貧困地區(qū)，三市28區(qū)縣均為貧困縣，自我發(fā)展能力有限。只有盡早建立起完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能從根本上破除目前生態(tài)守護(hù)者的種種困局。
南水北調(diào)中線工程已實(shí)施五年
一年前，國(guó)務(wù)院公布批復(fù)《漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》?！兑?guī)劃》指出，“漢江上游是南水北調(diào)中線工程的水源，在區(qū)域發(fā)展總體格局中具有重要地位?！薄兑?guī)劃》特別提出，開(kāi)展?jié)h江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)?！把芯恐贫ㄒ缘胤窖a(bǔ)償為主、中央財(cái)政給予支持的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制辦法。鼓勵(lì)流域下游與上游通過(guò)資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。繼續(xù)推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)對(duì)口支援生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。”
建立南水北調(diào)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制呼吁了十多年，從論證其必要性，到研究如何建立一個(gè)公平和富有效率的補(bǔ)償機(jī)制，專家學(xué)者進(jìn)行了諸多的探討和建議。距工程建設(shè)開(kāi)始過(guò)去了十六年，距中線工程通水過(guò)去了五年，但市場(chǎng)化、多元化的水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制依然還是一個(gè)空白。
生態(tài)補(bǔ)償政策制定及變遷
我國(guó)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)最早可追溯到1985年，《中華人民共和國(guó)森林法》首次提出設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用作補(bǔ)償生態(tài)。
上世紀(jì)90年代，國(guó)家體改委《關(guān)于一九九二年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》，以及國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)造林綠化工作的通知》（1993年），分別提出“要建立林價(jià)制度和森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，實(shí)行森林資源有償使用”，“要改革造林綠化資金投入機(jī)制，逐步實(shí)行征收生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度”。這為市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)於嘶A(chǔ)。
2000年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》規(guī)定，“防護(hù)林和特種用途林的經(jīng)營(yíng)者，有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利”。2004年，中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的建立，生態(tài)補(bǔ)償來(lái)源確立。從操作層面解決了補(bǔ)償誰(shuí)和誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。
從上述規(guī)定可以看出，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟钍菑纳稚鷳B(tài)起步的。
2007年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)》，提出對(duì)限制開(kāi)發(fā)和禁止幵發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償要進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。同年，國(guó)家環(huán)保總局推出《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要探索建立重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
生態(tài)功能區(qū)包括重要水源涵養(yǎng)區(qū)，這可以看做是與水源區(qū)相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼摺?/p>
2008年《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第七條規(guī)定：通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
2011年《中華人民共和國(guó)水土保持法》第九條規(guī)定：加強(qiáng)水土流失預(yù)防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國(guó)家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度。
用生態(tài)補(bǔ)償制度來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，十八屆三中全會(huì)提出了一系列的解決途徑，強(qiáng)調(diào)各地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，尤其要完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探討生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化途徑，推動(dòng)碳排放權(quán)、大氣與水污染物排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)與制度建設(shè)。
2013年4月，由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)牽頭，我國(guó)正式啟動(dòng)了《生態(tài)補(bǔ)償條例》立法工作，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新高度。
黨的十九大報(bào)告明確指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待環(huán)境?！苯⑹袌?chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以加大生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)力度，成為加快生態(tài)文明體制改革的措施之一。
水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償呼吁及探索
2005年，南水北調(diào)中線工程開(kāi)工不久，丹江口庫(kù)區(qū)及上游各地按照“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先生態(tài)后用水”的原則，積極實(shí)施源頭治理。為保證水質(zhì)，庫(kù)區(qū)關(guān)停一大批污染嚴(yán)重的企業(yè)，限期治理一批重點(diǎn)污染企業(yè)，永久性禁止高污染企業(yè)。同時(shí)，水源區(qū)的水污染防治、水土保持、生態(tài)林業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)面源污染防治等工作都相繼進(jìn)行。
為保障南水北調(diào)中線工程水源地水質(zhì)安全，“十五”以來(lái)，陜西省丹江口庫(kù)區(qū)已開(kāi)展重點(diǎn)治理的小流域有870條，投入建設(shè)資金30多億元。
所有這些工作需要長(zhǎng)期投入，僅靠庫(kù)區(qū)地方政府的財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，于是，探討在水源區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償成為當(dāng)務(wù)之急。
陜南地區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，據(jù)《漢、丹江流域水污染防治規(guī)劃》提供的數(shù)據(jù)，漢江流域年排生活污水8680萬(wàn)噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了工業(yè)污水，換言之，漢江中上游的主要污染來(lái)源于城鎮(zhèn)生活污水、垃圾和農(nóng)業(yè)面源污染，但28個(gè)市縣只有2個(gè)擁有污水處理廠，尚沒(méi)有一座標(biāo)準(zhǔn)化的城市垃圾處理廠。
為防止?jié)h江水質(zhì)惡化，保護(hù)好南水北調(diào)中線水源地，陜西省和陜南地區(qū)的有關(guān)部門(mén)制定了一系列的防治措施，其中搞好水污染防治規(guī)劃，整治工業(yè)污染，推進(jìn)城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是其中最主要的途徑。但落后經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀嚴(yán)重制約著環(huán)保工作的開(kāi)展。以城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，陜西省計(jì)劃“十五”期間在漢、丹江流域建設(shè)污水處理廠16座，垃圾處理場(chǎng)13座，醫(yī)療垃圾處理廠3座，共需投資23.71億元。但因?yàn)榻?jīng)費(fèi)欠缺僅建成了2座污水處理廠和2個(gè)垃圾處理場(chǎng)。
有關(guān)專家呼吁，應(yīng)加快建立漢江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以鼓勵(lì)群眾自覺(jué)保護(hù)水質(zhì)。這個(gè)補(bǔ)償機(jī)制包括對(duì)上游地區(qū)按調(diào)水量和水質(zhì)狀況由受益地區(qū)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；實(shí)行水資源費(fèi)、水環(huán)境保護(hù)費(fèi)等收費(fèi)政策；發(fā)展小水電，對(duì)水源地群眾實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)；采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償沿江城鎮(zhèn)污水處理廠的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用等。
還有專家提出，應(yīng)參照國(guó)家支援三峽庫(kù)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，制定切合丹江口庫(kù)區(qū)實(shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及配套政策，對(duì)庫(kù)區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、水源安全保障給予特殊的政策扶持；還可以組織北方受水城市在項(xiàng)目、資金、技術(shù)等方面對(duì)庫(kù)區(qū)進(jìn)行對(duì)口支援；設(shè)立國(guó)家調(diào)水基金，并從中劃出專款，支持水源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作等建議。
2006年，駐陜?nèi)珖?guó)政協(xié)委員視察南水北調(diào)中線工程。視察團(tuán)一行先后到安康、商洛察看漢丹江水質(zhì)狀況，聽(tīng)取了漢中市、安康市和商洛市政府有關(guān)漢丹江水資源保護(hù)情況的匯報(bào)。針對(duì)城鎮(zhèn)環(huán)保設(shè)施落后，水土流失嚴(yán)重，工業(yè)污染影響呈加劇勢(shì)頭，礦產(chǎn)資源的不合理開(kāi)發(fā)引發(fā)環(huán)境污染隱患，地方財(cái)政困難、環(huán)保執(zhí)法力度薄弱等問(wèn)題，委員們建議國(guó)家進(jìn)一步完善和盡快實(shí)施《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》。呼吁國(guó)家將漢丹江流域的縣市全部列為水保生態(tài)治理的重點(diǎn)區(qū)域，予以重點(diǎn)投資，并提高投資標(biāo)準(zhǔn)。采取國(guó)家投入和受水區(qū)籌集相結(jié)合的方式，建立南水北調(diào)水源區(qū)建設(shè)基金，用于扶持水源區(qū)的水土保持、水資源保護(hù)和發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。盡快建立漢丹江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
2008年4月，“南水北調(diào)中線工程水源區(qū)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研討會(huì)”在陜西漢中召開(kāi)，包括陜西省水土保持
局、全球水伙伴等國(guó)際NGO組織以及相關(guān)專家對(duì)此進(jìn)行探討，希望建立長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制。
截至2007年底，漢中關(guān)停排污不達(dá)標(biāo)企業(yè)65家，廢水達(dá)標(biāo)排放率由59%提高到87%，污水排放總量減少近35%。
“十五”以來(lái)，陜西省丹江口庫(kù)區(qū)已開(kāi)展重點(diǎn)治理的小流域有870條，投入建設(shè)資金30多億元，初步治理水土流失面積9714平方公里，提高治理程度21%，水土保持措施年均攔蓄泥沙總量3700多萬(wàn)噸。截至2007年底，累計(jì)完成退耕地造林461.4萬(wàn)畝，荒山造林403.1萬(wàn)畝；建立自然保護(hù)區(qū)19個(gè)，面積3456平方公里，區(qū)內(nèi)森林覆蓋率較“九五”末提高6個(gè)百分點(diǎn)以上。
在這次研討會(huì)上，有專家提出這樣的觀點(diǎn)：水資源應(yīng)當(dāng)與煤炭、石油、天然氣一樣，成為一種商品，缺水地區(qū)調(diào)用陜南的水資源，應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)償。鑒于南水北調(diào)中線水源區(qū)所提供的生態(tài)服務(wù)功能主要由工程下游沿線地區(qū)所享受，當(dāng)?shù)卣椭醒胝鞘芤嬲叩募w代表，因此應(yīng)當(dāng)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w；接受補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)是南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)提供生態(tài)服務(wù)功能的地方政府、企業(yè)法人和社區(qū)居民等，因?yàn)椴粌H相關(guān)法人和自然人承擔(dān)了機(jī)會(huì)成本損失和額外的投入成本，地方政府也由于限制發(fā)展而承擔(dān)了一定的機(jī)會(huì)成本損失。
這次研討會(huì)形成的一個(gè)主要訴求是，建立一種長(zhǎng)效的補(bǔ)償機(jī)制，其具體內(nèi)容包括：將生態(tài)補(bǔ)償納入中央財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付制度、建立水資源費(fèi)征收返還機(jī)制、逐步建立中央政府協(xié)調(diào)監(jiān)督下的利益相關(guān)方生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖栽竻f(xié)商和市場(chǎng)交易制度、實(shí)行永久性糧食補(bǔ)助政策等。
2008年7月12日，安康市旬陽(yáng)縣召開(kāi)了《南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)旬陽(yáng)生態(tài)補(bǔ)償研究報(bào)告》評(píng)審會(huì)。在評(píng)審會(huì)上，專家們界定了南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償主體；核算了旬陽(yáng)對(duì)涵養(yǎng)南水北調(diào)中線水源作出的生態(tài)貢獻(xiàn)以及付出的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)成本；分析了生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源和使用途徑；提出了生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目和相關(guān)政策建議。
南水北調(diào)通水前，關(guān)于水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠懻撛俅纬蔀檩浾摰臒狳c(diǎn)。
2014年，全國(guó)人大政府工作報(bào)告在“推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)”方面提出，2014年要重點(diǎn)落實(shí)主體功能區(qū)制度，探索建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
同年8月23日，漢中舉行了主題為“漢水進(jìn)京與陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展”研討會(huì)，探討如何建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為研討會(huì)的核心內(nèi)容。
據(jù)了解，現(xiàn)在每年中央財(cái)政對(duì)陜南的漢丹江流域生態(tài)功能補(bǔ)償是21.67億元，其中漢中市8.7億元，安康市7.7億元，商洛市5.2億元。另外，國(guó)家也加大了對(duì)漢丹江上游的水土流失治理重點(diǎn)投入，每年也是二十多億元，而且采取了一系列措施，對(duì)陜南重點(diǎn)扶持，但是，這些支持依然彌補(bǔ)不了調(diào)水對(duì)陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。
中國(guó)工程院院士李佩成說(shuō)：“我們是一江清水‘供’北京，而不是‘送’北京，要轉(zhuǎn)變思想觀念，建立水市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！?/p>
南水北調(diào)中線工程的水源主要來(lái)自陜南的漢江，約占調(diào)水量93億立方米的70%，在那些轉(zhuǎn)移支付和扶貧計(jì)劃之外，陜西和用水地區(qū)之間，能否建立一個(gè)長(zhǎng)效的、穩(wěn)定的市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制？這是陜西方面的一個(gè)主要訴求。
陜西理工大學(xué)在一個(gè)研討會(huì)上公布了他們此前所做的研究——漢水流域生態(tài)補(bǔ)償計(jì)量模型的建構(gòu)，這個(gè)模型將生態(tài)補(bǔ)償金額確定為：機(jī)會(huì)成本損失、投入成本損失與運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、經(jīng)濟(jì)紅利、生態(tài)改善效應(yīng)。據(jù)課題組的測(cè)算：以漢中為例，中線調(diào)水每年給漢中帶來(lái)的機(jī)會(huì)成本損失大約為280億元，機(jī)會(huì)成本包括退耕還林等水土治理帶來(lái)的耕地利用損失；更嚴(yán)苛的產(chǎn)業(yè)門(mén)檻導(dǎo)致的引資增量損失；以及水資源和森林利用等生態(tài)利用損失等。
為了保證水質(zhì)，漢中還要付出投入成本損失與運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，其中包括各種小流域治理工程費(fèi)用，生活垃圾廠和污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)行的費(fèi)用，以及重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)污染治理費(fèi)用。據(jù)測(cè)算這一項(xiàng)漢中每年的投入金額大約為14億元。
經(jīng)濟(jì)紅利和生態(tài)改善，則主要是天津、北京等用水地區(qū)因水量增加和生態(tài)改善所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)紅利。按照0.5%的經(jīng)驗(yàn)假定分享率，這兩項(xiàng)的補(bǔ)償額大約為187億元。
上述三項(xiàng)合計(jì)，即為漢中每年應(yīng)獲得的生態(tài)補(bǔ)償額，大約為482億元，其中，機(jī)會(huì)成本損失、投入成本損失與運(yùn)營(yíng)費(fèi)用應(yīng)該由中央政府縱向支付，而經(jīng)濟(jì)紅利和生態(tài)改善效應(yīng)應(yīng)該由用水地區(qū)橫向支付。
陜西理工大學(xué)教授胡儀元是這項(xiàng)研究的主持者，他認(rèn)為：生態(tài)補(bǔ)償效率直接決定著后期生態(tài)保護(hù)效果，也對(duì)工程的長(zhǎng)期效應(yīng)起著決定性作用，因而，構(gòu)建一套既符合實(shí)際且相對(duì)完善的計(jì)量模型尤為重要。
在水源地多次強(qiáng)烈呼吁下，2013年，國(guó)家發(fā)改委、南水北調(diào)辦印發(fā)《丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)對(duì)口協(xié)作工作方案》，提出“天津市對(duì)口陜西省商洛市、漢中市、安康市水源區(qū)”。
《天津市對(duì)口協(xié)作丹江口庫(kù)區(qū)上游地區(qū)（陜西省漢中市、安康市、商洛市）規(guī)劃》提出，天津市2014年、2015年每年安排2.1億元，“十三五”期間每年安排3億元對(duì)口協(xié)作資金，以投資補(bǔ)助、直接投資、貸款貼息三種方式扶持陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善。
除了來(lái)自天津的協(xié)作資金外，水源區(qū)能獲得的另一筆主要資金是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制迫在眉睫
陜南水源區(qū)內(nèi)建有國(guó)家級(jí)朱鹮保護(hù)區(qū)、熊貓保護(hù)區(qū)和各種自然保護(hù)區(qū)達(dá)10個(gè)，這類(lèi)生態(tài)保護(hù)區(qū)項(xiàng)目附加值低，卻具有明顯的保護(hù)生態(tài)環(huán)境和涵養(yǎng)水源的功能。
安康生態(tài)環(huán)境效果非常明顯，“十二五”期間完成造林326萬(wàn)畝，大大提高了森林覆蓋率。
近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政加大了對(duì)陜南的轉(zhuǎn)移支付力度，國(guó)家也加大了對(duì)漢江、丹江上游的水土流失治理重點(diǎn)投入，采取了一系列措施對(duì)陜南重點(diǎn)扶持。但我們?cè)跐h中調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的補(bǔ)償數(shù)額有限，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。
漢中市是礦產(chǎn)資源大市，鐵、錳、釩、鎳、鈦、石膏、石棉等18種礦產(chǎn)儲(chǔ)量居全國(guó)前列。為保護(hù)南水北調(diào)水源涵養(yǎng)地生態(tài)環(huán)境，漢中市嚴(yán)格控制了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和冶煉企業(yè)的發(fā)展，依法查處無(wú)證勘查開(kāi)采、超層越界開(kāi)采和破壞生態(tài)環(huán)境違法違規(guī)行為，將600多處礦產(chǎn)開(kāi)采點(diǎn)整合為160余處。
為保護(hù)水源，大力關(guān)停和淘汰原來(lái)發(fā)展基礎(chǔ)較好的化工、制藥、造紙、化肥、水泥等行業(yè)，先后取締和關(guān)停小選金、小造紙、小冶煉、小電鍍等企業(yè)和生產(chǎn)線100余戶（條），加上部分將要關(guān)停并轉(zhuǎn)的企業(yè)，即使不算關(guān)停企業(yè)需補(bǔ)助的費(fèi)用，還使企業(yè)年利稅減少近20億元，每年直接影響就業(yè)2.2萬(wàn)余人。
由于生態(tài)保護(hù)而大大抬高了項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻，致使許多項(xiàng)目不能在漢中落戶，對(duì)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入造成了損失；漢江水源區(qū)內(nèi)的企業(yè)達(dá)標(biāo)排放要求比其他地區(qū)高，增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，降低了企業(yè)盈利能力。據(jù)測(cè)算，與陜西省非水源區(qū)地市相比，漢中市因保護(hù)水源，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速較非水源區(qū)低約2個(gè)百分點(diǎn)左右。
近年來(lái)，為保護(hù)流域水質(zhì)安全，漢中市不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，實(shí)施畜禽禁養(yǎng)區(qū)劃定，大力實(shí)施農(nóng)藥、化肥減量化措施，部分地區(qū)以有機(jī)肥替代化肥，推進(jìn)退耕還林還草，減少水土流失。全面推廣化肥減量技術(shù)。2018年，農(nóng)藥使用量同比減少19.74噸，化肥施用折純量同比下降1200噸?；?、農(nóng)藥施用量減少，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量下降，農(nóng)民增收嚴(yán)重受限。據(jù)農(nóng)技部門(mén)肥料試驗(yàn)，連續(xù)兩年以上不使用化肥、農(nóng)藥，產(chǎn)量下降60—70%，甚至絕收。
漢中市常年糧食種植面積428萬(wàn)畝，總產(chǎn)114萬(wàn)噸，假如兩年以上不使用化肥、農(nóng)藥，每年將損失糧食68-80萬(wàn)噸，按現(xiàn)行物價(jià)計(jì)算，直接經(jīng)濟(jì)損失16億元以上。油料常年種植面積123萬(wàn)畝，總產(chǎn)17萬(wàn)噸，假如兩年以上不使用化肥、農(nóng)藥，每年將損失10-12萬(wàn)噸，直接經(jīng)濟(jì)損失4億元以上。若采取少量使用農(nóng)藥、化肥的控制措施，減產(chǎn)量按不使用農(nóng)藥、化肥的一半折算，僅糧食、油料的經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)10億元，加上其他經(jīng)濟(jì)作物，經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)在30億元以上，影響農(nóng)民人均純收入約1000元。
漢中市11個(gè)縣區(qū)的縣級(jí)污水處理廠和垃圾填埋場(chǎng)于2013年全面建成投用，實(shí)現(xiàn)了縣城“兩廠”全覆蓋，目前日處理污水規(guī)模28.275萬(wàn)噸，日處理生活垃圾規(guī)模1750噸，生活污水、垃圾無(wú)害化處理率分別達(dá)到90%、99%以上。沿漢江37個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)和10個(gè)工業(yè)園區(qū)兩場(chǎng)項(xiàng)目正在加快推進(jìn)，目前19個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)和4個(gè)工業(yè)園區(qū)污水處理項(xiàng)目已建成。通過(guò)摸底調(diào)查，全市仍有279個(gè)鎮(zhèn)村污水垃圾處理項(xiàng)目在建或擬建，資金缺口約80億元。同時(shí)，漢江綜合整治項(xiàng)目資金缺口18億元，農(nóng)業(yè)面源污染防治資金缺口6億元，丹江口庫(kù)區(qū)水污染防治和水土保持三期工程資金缺口7.87億元，全市污水處理年運(yùn)營(yíng)費(fèi)缺口在1億元以上，近期生態(tài)環(huán)境保護(hù)累計(jì)資金缺口115億元左右。2018年全市地方財(cái)政收入僅為49.96億元，生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入渠道窄、壓力大。
漢中目前得到的生態(tài)補(bǔ)償主要來(lái)源于中央轉(zhuǎn)移支付和天津?qū)趨f(xié)作。2008年以來(lái)累計(jì)爭(zhēng)取中央重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金81.64億元，2014年以來(lái)累計(jì)爭(zhēng)取天津?qū)趨f(xié)作資金4.7億元，年均生態(tài)補(bǔ)償額度10億元左右，無(wú)法彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的巨大資金缺口，更無(wú)法彌補(bǔ)中線調(diào)水對(duì)漢中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響。
漢中市存在的問(wèn)題，在陜南具有普遍性。
安康市生態(tài)保護(hù)工程的資金來(lái)源主要是以中央專項(xiàng)資金和地方政府的預(yù)算為主，重點(diǎn)公益林生態(tài)補(bǔ)償、丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持綜合治理二期工程、新一輪退耕還林工程、天然林保護(hù)工程、長(zhǎng)江防護(hù)林工程等是以中央專項(xiàng)資金為主，而中央專項(xiàng)資金往往有限，無(wú)法滿足生態(tài)保護(hù)的任務(wù)。同時(shí)，還需地方配套資金，以新一輪退耕還林工程和天保工程為例，安康還需配套投資26億元。
除落實(shí)中央專項(xiàng)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目外，安康還出臺(tái)一些地方性保護(hù)工程，如漢江兩岸綠化工程和“三沿三邊”工程，此兩項(xiàng)工程對(duì)改善安康生態(tài)環(huán)境效果非常明顯，“十二五”期間完成造林326萬(wàn)畝，大大提高了城區(qū)森林覆蓋率，這兩項(xiàng)工程所有資金來(lái)源是政府投資，這使得經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的安康面臨非常大的財(cái)政壓力。
2018年，來(lái)自陜西代表團(tuán)的全國(guó)人大代表、陜西省商
洛市市長(zhǎng)鄭光照向十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議提交了《關(guān)于建立健全南水北調(diào)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和深化津陜對(duì)口協(xié)作工作的建議》。
商洛市是《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，也是國(guó)家南水北調(diào)中線工程的重要水源水質(zhì)保障區(qū)，調(diào)水量占南水北調(diào)工程規(guī)劃調(diào)水總量20%以上。商洛在財(cái)政極度困難的情況下，“十一五”以來(lái)，投入農(nóng)林水事業(yè)的財(cái)政支出年均增幅超過(guò)50%，投入環(huán)保的財(cái)政支出年均增幅達(dá)70%以上。
《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》中有4類(lèi)項(xiàng)目國(guó)家沒(méi)有下達(dá)資金，影響了項(xiàng)目實(shí)施；“十三五”以來(lái)，國(guó)家下達(dá)的水污染防治資金大幅減少，嚴(yán)重影響了水污染防治工作的開(kāi)展。目前，丹江及其支流沿線有30余個(gè)鎮(zhèn)辦的垃圾污水處理需要建設(shè)，中心城區(qū)及各縣縣城共需新建污水管網(wǎng)170公里，垃圾污水處理項(xiàng)目、管網(wǎng)建設(shè)資金缺口高達(dá)6億元，建設(shè)任務(wù)重、壓力大。
鄭光照建議：希望國(guó)家發(fā)改委每年切塊下達(dá)陜南三市水污染防治專項(xiàng)資金，并提高單個(gè)項(xiàng)目的資金補(bǔ)助比例。同時(shí)，建議財(cái)政部、環(huán)保部設(shè)立南水北調(diào)水污染防治專項(xiàng)資金，專門(mén)用于丹江等流域污染防治工作。
津陜對(duì)口協(xié)作工作開(kāi)展以來(lái)，取得了一定成效，但資金規(guī)模小，項(xiàng)目個(gè)數(shù)少，作用發(fā)揮有限。鄭光照請(qǐng)求國(guó)家發(fā)改委協(xié)調(diào)天津增加津陜資金規(guī)模，充分發(fā)揮協(xié)作資金的撬動(dòng)作用。同時(shí)，建議以水為媒，建立供水區(qū)與受水區(qū)之間的交流對(duì)接、互動(dòng)機(jī)制，定期組織省市之間高層會(huì)晤、部門(mén)之間互訪、企業(yè)之間交流，達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、攜手發(fā)展、互利共贏的目的。
關(guān)于用市場(chǎng)化途徑籌集穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償金的辦法，鄭光照的建議是，參照三峽電站向受水區(qū)征收水資源費(fèi)每立方米0.2元的標(biāo)準(zhǔn)，按商洛市每年向受水區(qū)提供的水量加以補(bǔ)償，據(jù)商洛市的供水量測(cè)算，每年應(yīng)向商洛市補(bǔ)償3億元左右。
2019年3月，全國(guó)人大代表、陜西省財(cái)政廳廳長(zhǎng)丁云祥在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議陜西省代表團(tuán)全體會(huì)議上發(fā)言，核心還是懇請(qǐng)中央建立南水北調(diào)中線水源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
陜南屬秦巴山區(qū)集中連片貧困區(qū)，截至2018年底，仍有23個(gè)縣（其中深度貧困縣10個(gè)）、54.5萬(wàn)人沒(méi)有脫貧。據(jù)測(cè)算，三市未來(lái)兩年脫貧攻堅(jiān)資金缺口350億元。但現(xiàn)實(shí)是，陜南2018年地方財(cái)政收入僅99.3億元，自給率只有11%；中央財(cái)政以全國(guó)普惠重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付形式，每年安排約22億元；受益區(qū)僅天津市政府每年向陜南對(duì)口支援項(xiàng)目建設(shè)資金3億元。
陜南三市為穩(wěn)定保持漢丹江出境斷面水質(zhì)達(dá)到國(guó)家Ⅱ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)付出了很大代價(jià)，目前主要面臨發(fā)展空間受限、治污任務(wù)繁重、脫貧攻堅(jiān)壓力大等困難。丁云祥建議中央財(cái)政設(shè)立并逐年增加對(duì)南水北調(diào)中線水源地專項(xiàng)補(bǔ)助；建議建立水源保護(hù)區(qū)和受益區(qū)上下游橫向補(bǔ)償機(jī)制，由中央主導(dǎo)，水源保護(hù)區(qū)和受益區(qū)共同參與，基于水量、水質(zhì)、環(huán)境質(zhì)量改善等因素，按水價(jià)的一定比例提取生態(tài)補(bǔ)償金，由受益區(qū)政府補(bǔ)償給水源地政府，加大水源涵養(yǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，江河湖泊的水雖然從法律意義上來(lái)說(shuō)是國(guó)家的，但水作為一種區(qū)域發(fā)展的稀缺資源，無(wú)法不附帶利益關(guān)系，應(yīng)通過(guò)供需雙方對(duì)話、協(xié)商，以平等的交換關(guān)系來(lái)處理其利益關(guān)系，也只有如此才能確保雙方長(zhǎng)久受益。
2014年，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，南水北調(diào)東中線二期工程和西線一期工程納入國(guó)家172項(xiàng)重大水利工程范圍。
2017年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委積極安排中央投資，編制東西線二期工程規(guī)劃和編制中線引江濟(jì)漢工程規(guī)劃。南水北調(diào)中線二期工程一旦實(shí)施，每年調(diào)水量將會(huì)增加為130億立方米，這意味著水源涵養(yǎng)區(qū)要擔(dān)負(fù)更大責(zé)任。
此前，市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)際上一直處于擱置狀態(tài)。從2011年始，我國(guó)在多個(gè)地方試點(diǎn)生態(tài)的橫向補(bǔ)償，例如，陜西省向渭河上游的甘肅天水、定西兩市分別提供300萬(wàn)元渭河上游水質(zhì)保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償資金，用于上游污染治理、水源地生態(tài)保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)等。這標(biāo)志著西部省際間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在陜甘兩省率先實(shí)施。
有專家認(rèn)為，在借鑒多地成功試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，完全有條件設(shè)計(jì)出一套南水北調(diào)中線工程市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償制度。除了現(xiàn)有的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口協(xié)作資金之外，受水區(qū)使用的水價(jià)上對(duì)調(diào)水區(qū)的付出應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)，只有這樣，才能體現(xiàn)出“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的市場(chǎng)化原則，從而更好地實(shí)現(xiàn)調(diào)水區(qū)與受水區(qū)之間的共贏。
（責(zé)任編輯 王順利）
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