秦嶺深處的違建別墅。2014年4月攝于西安市長(zhǎng)安區(qū)灤鎮(zhèn)石峽溝村。新華社記者 李一博攝
石峽溝村的違建別墅兩年前已被拆除，取而代之的是油松等植被。攝于2016年7月。記者 姜 峰攝
莽莽秦嶺，橫亙陜甘豫，千峰萬(wàn)仞筑起國(guó)家重要的生態(tài)安全屏障。
作為長(zhǎng)江、黃河兩大水系重要水源地，秦嶺也是我國(guó)南水北調(diào)中線工程的水源地?！扒貛X的‘體溫’直接影響到長(zhǎng)江和黃河的健康指數(shù)。”《秦嶺四庫(kù)全書(shū)》主編肖云儒要言不煩，“如果說(shuō)秦嶺北麓的黃河水系哺育了周秦漢唐的風(fēng)華，那么秦嶺南麓的長(zhǎng)江水系則滋養(yǎng)著中國(guó)的現(xiàn)在和未來(lái)?！?/p>
“秦嶺北麓違建上百套別墅，山體破壞，污水橫流”，2014年，一份材料驚動(dòng)中南海，也引發(fā)社會(huì)輿論廣泛關(guān)注。秦嶺，會(huì)不會(huì)痛失未來(lái)？
近年來(lái)，秦嶺一些區(qū)域亂占亂建、亂采濫挖、亂排亂放、亂砍亂伐，“四亂”頻發(fā)?！哆`規(guī)采石場(chǎng)為何難叫?！贰肚貛X“四亂”問(wèn)題屢禁不止》……媒體一個(gè)個(gè)大字標(biāo)題揭示的，是比違法建筑更觸目驚心的問(wèn)題：唯GDP指揮棒下的資源無(wú)序開(kāi)發(fā)，造成秦嶺部分山體傷痕累累、植被銳減，環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。
國(guó)之綠肺，豈容塵染！
如何劃定嚴(yán)格保護(hù)的制度紅線？怎樣理順管理體制讓監(jiān)督治理落到實(shí)處？發(fā)展與保護(hù)，如何從“掰手腕”變“謀共贏”？
秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)，被“逼”入攻堅(jiān)期。
“四亂”問(wèn)題屢禁難止
“國(guó)家中央公園”變“私人后花園”
橫貫于我國(guó)中部的秦嶺山脈，是我國(guó)地理上重要的南北分界線，素有“國(guó)家中央公園”之稱。秦嶺陜西段全長(zhǎng)500公里，面積5.8萬(wàn)平方公里，占全省面積的28%。區(qū)域涉及西安、寶雞、渭南、漢中、商洛、安康6個(gè)市的38個(gè)區(qū)縣，涵蓋人口497萬(wàn)，占陜西省人口的1/7。
6月下旬，從秦嶺灃峪口進(jìn)山，走210國(guó)道盤山車行約11公里，記者尋訪到高山峽谷間的西安市長(zhǎng)安區(qū)灤鎮(zhèn)石峽溝村。村莊沿著一條溝道向深山延伸，溝道兩側(cè)，不時(shí)可見(jiàn)成片平整過(guò)的山坡地，那是違建別墅被拆后留下的印記。
“大概從10年前開(kāi)始，城里一些有錢人陸續(xù)到咱村建別墅，就藏在這山溝溝里。都是些‘大洋房’，一幢面積就得有幾百平方米，可豪華了?！泵鎸?duì)記者，村民阮班濤情緒有些激動(dòng)，“蓋房不算，還拿圍墻把門前坡地圈起來(lái)，弄花園、搞涼亭，自己是美了，可破壞了咱不少林木和農(nóng)田，建筑垃圾還污染了河道。最多時(shí)蓋了差不多20棟，前年才拆完。”
“2014年對(duì)秦嶺北麓西安段整治排查發(fā)現(xiàn)，從1997年以來(lái)，外來(lái)人員以發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、養(yǎng)殖業(yè)等為名，變相購(gòu)買農(nóng)民宅基地，變相占用耕地林地，違規(guī)建設(shè)別墅達(dá)202棟，涉及長(zhǎng)安區(qū)、周至縣等6個(gè)區(qū)縣?！标兾魇?guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察局案件一處副處長(zhǎng)萬(wàn)海峰告訴記者。
“國(guó)家中央公園”竟變成了“私人后花園”！違建現(xiàn)象歷時(shí)之久、數(shù)目之多、范圍之廣，令人咋舌。
秦嶺遭遇的生態(tài)問(wèn)題不止如此。
6月下旬，記者來(lái)到位于西安市戶縣的秦嶺黃柏峪，暗訪一家名為“陜西瑞德寶爾投資有限公司”的礦山企業(yè)。
沿盤山路深入峪口約5公里，該公司的石料礦加工、篩選廠區(qū)出現(xiàn)在眼前，只見(jiàn)運(yùn)輸皮帶將開(kāi)采區(qū)挖掘的石料源源不斷運(yùn)出裝車，大型貨車出入頻繁。記者注意到，該公司建設(shè)的峪口通往礦區(qū)的道路，直接開(kāi)挖山體，綿延數(shù)公里的道路旁盡是大面積裸露的巖石和土層，植被破壞嚴(yán)重。
黃柏峪的情形也并非個(gè)案。
2015年10月中旬，陜西省人大常委會(huì)對(duì)秦嶺保護(hù)開(kāi)展執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，亂占亂建、亂采濫挖、亂排亂放、亂砍亂伐“四亂”問(wèn)題屢禁不止。
“秦嶺是我省礦產(chǎn)資源富集區(qū)，采石和采礦企業(yè)數(shù)量眾多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，秦嶺陜西段共有采石企業(yè)1194家，采礦企業(yè)946家。近年來(lái)，采石嚴(yán)重威脅著秦嶺生態(tài)環(huán)境，特別是華縣大敷峪、華陰方山峪、蒲城西潘村、眉縣桃園溝、太白鸚鴿鎮(zhèn)、渭北唐十八陵等地的掠奪式開(kāi)采，造成山體滿目瘡痍，植被銳減。有的山體被削掉一半，有的整條溝一片狼藉，生態(tài)環(huán)境遭到毀滅性破壞。一些企業(yè)在被整治關(guān)停后，不顧禁令繼續(xù)偷采。”執(zhí)法檢查報(bào)告直指問(wèn)題。
亂排亂放和亂砍亂伐問(wèn)題也不容忽視。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有污水和垃圾處理設(shè)施，一些人口集中區(qū)域、農(nóng)家樂(lè)、旅游景點(diǎn)污水直排、垃圾亂倒現(xiàn)象比較普遍；一些大型工程和基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)過(guò)程中砍伐林木、毀壞植被的現(xiàn)象比較突出……
生態(tài)問(wèn)題頻發(fā)，癥結(jié)何在？
整治風(fēng)暴動(dòng)真碰硬
從追責(zé)341人到嚴(yán)控礦山
“秦嶺北麓違建別墅等現(xiàn)象‘遍山開(kāi)花’，相關(guān)部門監(jiān)督缺失、管理不到位，難辭其咎?！标兾魇∩鐣?huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所副研究員尹小俊對(duì)記者表示。
2014年5月開(kāi)始，在多個(gè)省級(jí)部門督導(dǎo)下，西安市委、市政府組織人員深入48個(gè)峪口，對(duì)6個(gè)涉及違建別墅的區(qū)縣展開(kāi)拉網(wǎng)式排查和全面整治。
針對(duì)灃峪石峽溝村、祥峪村等地清查出的202棟違建別墅，西安市落實(shí)區(qū)縣屬地管理責(zé)任，分類治理。對(duì)違法占用耕地、林地的145棟，全部依法拆除；對(duì)占用建設(shè)用地且審批手續(xù)不全的57棟，全部依法沒(méi)收，并通過(guò)土地復(fù)墾、栽植樹(shù)木等方式，盡快恢復(fù)周邊生態(tài)環(huán)境。
同時(shí)，落實(shí)“人事雙查”原則，嚴(yán)肅查處違建問(wèn)題相關(guān)責(zé)任人。“針對(duì)政府人員權(quán)錢交易，監(jiān)管部門失職瀆職、履職不力、不作為等問(wèn)題，責(zé)任追究341人，包括黨紀(jì)政紀(jì)處分210人、誡勉談話131人，其中縣處級(jí)干部89人?！比f(wàn)海峰介紹。
341人被問(wèn)責(zé)，震懾力空前，但“風(fēng)暴”并未就此平息。
出西安市車行60公里，記者來(lái)到秦嶺北麓山腳下的藍(lán)田縣小寨鎮(zhèn)黑巖溝村。時(shí)值盛夏，廢棄的天盛石料廠廠區(qū)面貌猶存，而自然生長(zhǎng)的植被已覆蓋了石料廠開(kāi)采點(diǎn)和礦區(qū)道路?！耙勒帐∈姓咭?，藍(lán)田縣原有的24家非煤礦山企業(yè)，截至目前已停產(chǎn)整頓22家?！彼{(lán)田縣秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)人告訴記者，這是一場(chǎng)艱難的角力：針對(duì)手續(xù)不全、不符合秦嶺生態(tài)保護(hù)政策的礦山企業(yè)，斷電、封路、停供炸藥、不間斷巡查……
鐵腕治理的背后，是2015年西安市委、市政府專門出臺(tái)的秦嶺北麓礦山專項(xiàng)整治方案。按照方案要求，“十三五”期間，秦嶺北麓重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、沿山面坡及交通干道可視范圍內(nèi)全部禁止礦山開(kāi)采，同時(shí)以礦權(quán)數(shù)量逐步減少、有序退出為目標(biāo)，取締所有違法勘查開(kāi)采行為。
這是西安市提請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督的“軍令狀”：2018年底前，探礦權(quán)需全部退出秦嶺北麓生態(tài)保護(hù)區(qū)；2020年底前，采礦權(quán)需控制在17個(gè)以內(nèi)，全市礦山數(shù)量比2014年的61個(gè)削減72%，達(dá)到國(guó)家級(jí)綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
不只是西安。一年多來(lái)，陜西省級(jí)層面對(duì)于秦嶺地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、資源開(kāi)發(fā)利用的政策調(diào)控力度不斷加碼，項(xiàng)目準(zhǔn)入審批門檻不斷提高。
2015年初，陜西省政府印發(fā)《關(guān)于深入開(kāi)展開(kāi)山采石專項(xiàng)整治切實(shí)加強(qiáng)采石場(chǎng)管理的通知》，嚴(yán)格控制新建礦山最低生產(chǎn)規(guī)模：新建采石礦山年產(chǎn)不得低于10萬(wàn)噸?！皩?duì)證照不全、臨時(shí)采石場(chǎng)一律實(shí)施關(guān)停整合。”陜西省國(guó)土資源廳礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理處副處長(zhǎng)周新民告訴記者，“對(duì)已取得合法手續(xù)、年產(chǎn)10萬(wàn)噸以下的，通過(guò)市場(chǎng)法律手段推進(jìn)資源整合、逐步關(guān)停、有序退出。”
今年1月和4月，陜西省政府、省國(guó)土資源廳又分別下發(fā)了《陜西省礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)“三保三治”行動(dòng)計(jì)劃（2016―2020年）》《關(guān)于保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理的意見(jiàn)》，明確到2020年，全省礦山總量減少35%，秦嶺北麓原則上不再新立礦業(yè)權(quán)，秦嶺其他地區(qū)，除優(yōu)、急、稀、特礦種外，原則上不再新批探礦權(quán)。“提高礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入門檻，旨在徹底改變秦嶺采石企業(yè)‘多小散亂’的問(wèn)題，促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)向‘代價(jià)小、效益好’的集約利用轉(zhuǎn)型。”周新民表示。
“可喜的是，主管部門在積極補(bǔ)上監(jiān)管薄弱的歷史欠賬。仍需深思的是，監(jiān)管薄弱的背后，還有哪些深層次的體制機(jī)制原因?！币】≌J(rèn)為，“避免‘運(yùn)動(dòng)式’治理，扭轉(zhuǎn)‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳’的被動(dòng)，亟須變事后‘補(bǔ)漏’為源頭治理?！?/p>
立法治山精準(zhǔn)發(fā)力
讓生態(tài)紅線成為“高壓線”
源頭治理，法治先行。
2007年11月，陜西省十屆人大常委會(huì)通過(guò)了《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。“這是我國(guó)首個(gè)為一座山脈所作的地方立法?！标兾魇∪舜蟪Ｎ瘯?huì)環(huán)資工委委員、辦公室主任王軍科語(yǔ)帶自豪。
王軍科介紹，作為秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的一個(gè)重要里程碑，自2008年3月《條例》實(shí)施以來(lái)，一些影響秦嶺生態(tài)安全的突出問(wèn)題得到糾正，保護(hù)工作取得成效，但在不少方面仍與環(huán)保法等法律、與生態(tài)文明建設(shè)的要求有一定差距。
“隨著生態(tài)文明建設(shè)定位上升到全新的戰(zhàn)略高度，需要對(duì)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大意義有更加深刻的認(rèn)識(shí)；新修訂的環(huán)保法等法律對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求更加嚴(yán)格，當(dāng)年《條例》設(shè)立的處罰標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。”王軍科說(shuō)，“秦嶺地區(qū)保護(hù)與開(kāi)發(fā)的不同價(jià)值取向和目標(biāo)沖突日趨激烈，需要通過(guò)地方立法予以進(jìn)一步界定和協(xié)調(diào)?！?/p>
《條例》規(guī)定，海拔2600米以上的秦嶺中高山為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，不得進(jìn)行與生態(tài)功能保護(hù)無(wú)關(guān)的生產(chǎn)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)；1500米以上至2600米之間的秦嶺中山為限制開(kāi)發(fā)區(qū)，嚴(yán)格限制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大的工業(yè)項(xiàng)目；1500米以下的秦嶺低山丘陵為適度開(kāi)發(fā)區(qū)，減少各類開(kāi)發(fā)建設(shè)和生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。
然而，記者發(fā)現(xiàn)，秦嶺大部分區(qū)域都在海拔1500米以下，大量違建別墅、礦山企業(yè)處在適度開(kāi)發(fā)區(qū)的范圍內(nèi)。“多少算‘適度’？‘減少負(fù)面影響’如何衡量？以海拔劃分保護(hù)范圍，一些規(guī)定又沒(méi)有細(xì)化‘適度’‘限制’的標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)于籠統(tǒng)，可操作性不夠強(qiáng)。這樣的保護(hù)紅線失之于粗，已跟不上當(dāng)前秦嶺保護(hù)的需要?！标兾魇…h(huán)保廳原總工程師司全印直言不諱。
陜西省人大常委會(huì)對(duì)《條例》貫徹實(shí)施情況執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，制度設(shè)計(jì)上的不嚴(yán)密，容易被違法和權(quán)力尋租行為“鉆空子”。比如，有專家指出，《條例》只是提出了限制開(kāi)發(fā)和適度開(kāi)發(fā)的范圍，但究竟限制哪些產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)，適度開(kāi)發(fā)哪些產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)到什么程度，都沒(méi)有具體的規(guī)定。
“原有的規(guī)定不夠嚴(yán)密，導(dǎo)致保護(hù)優(yōu)先的原則難以很好落實(shí)。隨著秦嶺保護(hù)的矛盾日益多發(fā)，應(yīng)盡快啟動(dòng)《條例》相關(guān)條款的修訂工作?！标兾魇∪舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任吳前進(jìn)強(qiáng)調(diào)。
陜西省人大常委會(huì)已把修訂《條例》作為今年一項(xiàng)重要立法任務(wù)。“將在指導(dǎo)思想上進(jìn)一步突出秦嶺的生態(tài)價(jià)值。”王軍科認(rèn)為，立法修訂需按保護(hù)范圍內(nèi)的不同等級(jí)和敏感程度，精準(zhǔn)設(shè)定核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，根據(jù)不同功能定位確定不同的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，劃定保護(hù)的面積紅線和地標(biāo)紅線，設(shè)立保護(hù)范圍標(biāo)志。“亟須科學(xué)設(shè)定秦嶺的保護(hù)邊界，突出重點(diǎn)要素和具體范圍，實(shí)行分類、分塊、分層級(jí)、分功能屬性保護(hù)?！?/p>
這凸顯了秦嶺保護(hù)制度設(shè)計(jì)探索中逐步形成的新思路：完善秦嶺保護(hù)紅線，不僅是從嚴(yán)“補(bǔ)漏”，更要形成一套科學(xué)嚴(yán)密、細(xì)化完善、操作性強(qiáng)的“保護(hù)地圖”，讓保護(hù)紅線真正成為“高壓線”。
“紅線咋劃？今后的指向就是，不能動(dòng)的地方堅(jiān)決不動(dòng)，人不能去的地方堅(jiān)決不去，把人為行為對(duì)環(huán)境的影響降低到最小程度，給秦嶺留足自我修復(fù)的空間?！蓖踯娍普f(shuō)。
國(guó)家公園呼聲漸高
“九龍治水”管理體制待理順
源頭治理，秦嶺“九龍治水”的管理體制亟待理順。
據(jù)了解，秦嶺陜西段目前有101個(gè)國(guó)有林場(chǎng)、38個(gè)森林公園、28個(gè)自然保護(hù)區(qū)，均按行政區(qū)域劃分，分別歸屬不同的地方政府管理。各個(gè)保護(hù)區(qū)在接受直屬管轄部門管理的同時(shí)，林業(yè)、環(huán)保、水土、文物、旅游等方面管理工作又隸屬于不同行政部門。
“秦嶺生態(tài)保護(hù)應(yīng)該是個(gè)整體工程、系統(tǒng)工程。打個(gè)簡(jiǎn)單比方，秦嶺野生大熊貓?jiān)谶@個(gè)縣被保護(hù)半天，最后遷徙到鄰縣保護(hù)區(qū)去了，這算誰(shuí)的？如果出了問(wèn)題，責(zé)任又算誰(shuí)的？”陜西省林業(yè)廳工作人員向記者打趣道，“難不成給野生大熊貓也上個(gè)戶口？”
司全印的分析一針見(jiàn)血：各自為政的屬地化、條塊化管理體制，導(dǎo)致政出多門、“九龍治水”，一方面容易出現(xiàn)各部門之間的權(quán)力重疊，另一方面又容易造成“誰(shuí)都在管、誰(shuí)也管不到底”的監(jiān)管真空。
這一點(diǎn)在違建別墅監(jiān)管缺失等問(wèn)題上得以充分印證?！皠e墅建設(shè)持續(xù)多年，作為監(jiān)管部門，為何視而不見(jiàn)？”面對(duì)記者提問(wèn)，西安市國(guó)土部門相關(guān)人員的回答是：“這不是國(guó)土部門一家能管的，我們?cè)趫?zhí)法過(guò)程中只有調(diào)查取證和制止的權(quán)力，很多時(shí)候制止也沒(méi)有效果，而拆除別墅必須申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，我們的強(qiáng)制手段是通過(guò)法院來(lái)體現(xiàn)的，否則就是違法行政……”
“分割而治、權(quán)責(zé)不清、效率低下、缺乏全局性，這樣的管理模式已越來(lái)越不適應(yīng)秦嶺地區(qū)綜合治理的需要。”尹小俊說(shuō)。
記者走訪發(fā)現(xiàn)，不少政府主管部門關(guān)于理順秦嶺管理體制的呼吁，也很強(qiáng)烈。
陜西省政府曾于2008年成立了以省長(zhǎng)為主任的秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，其辦公室設(shè)在省發(fā)改委，作為秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。2013年底，因機(jī)構(gòu)改革，陜西省撤銷了這個(gè)機(jī)構(gòu)，秦嶺保護(hù)工作由各部門按職責(zé)分工各司其職，各市也撤銷了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。
“隨著這些年秦嶺生態(tài)環(huán)境進(jìn)入矛盾多發(fā)期和保護(hù)攻堅(jiān)期，部門分頭抓的體制下，秦嶺保護(hù)的職責(zé)難以有效落實(shí)?！标兾魇≌ㄖ妻k公室副主任閆三選向記者感嘆，“特別是在遇到一些需要有人牽頭、綜合協(xié)調(diào)、齊抓共管的棘手問(wèn)題時(shí)，部門之間推諉扯皮，執(zhí)法主體責(zé)任難以落實(shí)，開(kāi)展工作困難重重。”
陜西省人大常委會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，秦嶺保護(hù)工作既缺乏總體規(guī)劃的引領(lǐng)和約束，部門制定的專項(xiàng)規(guī)劃也缺乏相互銜接。
如何落實(shí)管理主體責(zé)任，破解人人都說(shuō)“秦嶺是個(gè)寶”、可一旦觸及自身利益就干不好的悖論？
我國(guó)正在推進(jìn)的國(guó)家公園體制試點(diǎn)，讓人看到了新的方向。
去年底，陜西省政府首次召開(kāi)秦嶺國(guó)家公園建設(shè)課題研討會(huì)。省環(huán)保廳已牽頭編制完成《秦嶺國(guó)家公園建設(shè)研究成果報(bào)告》。報(bào)告提出，將秦嶺國(guó)家公園整體按照核心保護(hù)區(qū)、科研區(qū)、游憩教育發(fā)展區(qū)等分區(qū)、分層級(jí)、分功能屬性加以保護(hù)管理。這與《條例》修訂的思路不謀而合。
“陜西有25個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，其中22個(gè)地處秦嶺?！弊鳛榻ㄔO(shè)秦嶺國(guó)家公園的力倡者之一，陜西省林業(yè)廳副廳長(zhǎng)黨雙忍對(duì)國(guó)家公園體制寄予厚望，“以建立秦嶺國(guó)家公園體制為前提，破除部門各自為政的束縛，綜合統(tǒng)籌秦嶺域內(nèi)的森林、水、地質(zhì)、風(fēng)景和人文資源，整合國(guó)有林場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、旅游觀光、科普科考等功能緊密融合?！?/p>
“探索秦嶺國(guó)家公園的出發(fā)點(diǎn)，在于優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、提升管理效率，戴不戴得上‘帽子’倒在其次?！币】〔环潇o，“在我國(guó)現(xiàn)行條塊化、屬地化行政管理體制下的制度創(chuàng)新嘗試，效果如何，仍待觀察。”
不過(guò)可以肯定的是，“大秦嶺”的綜合治理理念，正在成為越來(lái)越多人的共識(shí)。
要吃飯還是要保護(hù)
調(diào)整GDP考核導(dǎo)向倒逼轉(zhuǎn)型
源頭治理，治到深處是觀念。
記者在暗訪秦嶺采石企業(yè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，秦嶺生態(tài)保護(hù)，還有一層更深的矛盾需要解決。
陜西省法制辦工作人員向記者透露，早在2013年9月，省法制辦會(huì)同省發(fā)改委、監(jiān)察廳、環(huán)保廳等10個(gè)部門在專項(xiàng)聯(lián)合檢查中發(fā)現(xiàn)，陜西某公司在秦嶺違法建設(shè)建筑石料礦，“該企業(yè)擅自進(jìn)行礦區(qū)道路建設(shè)，大量毀壞林木，政協(xié)委員和當(dāng)?shù)厝罕姺磻?yīng)強(qiáng)烈，省級(jí)執(zhí)法部門也數(shù)次下達(dá)停工令，但企業(yè)依然故我?！?/p>
“10個(gè)廳局管不住一家違法企業(yè)？”
“不僅企業(yè)對(duì)省級(jí)執(zhí)法部門的停工令置若罔聞、抵制執(zhí)法，市縣兩級(jí)政府也存在姑息縱容、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題?！?/p>
“這么大的采石場(chǎng)，能帶來(lái)多少利稅、完成多少經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)？在唯GDP政績(jī)指揮棒下和地方利益保護(hù)下，有時(shí)任你發(fā)多少整改通知，最后還是淪為一紙空文。”
“類似的執(zhí)法尷尬，實(shí)質(zhì)是資本與政府監(jiān)管的博弈，地方利益與全局利益的齟齬，行政權(quán)力干擾與執(zhí)法監(jiān)督落實(shí)的沖突?！庇袑＜乙徽Z(yǔ)破的，“面對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系，相關(guān)法規(guī)實(shí)施力度和執(zhí)行效率上的表現(xiàn)，不盡如人意?！?/p>
“利益齟齬的背后，最根本的原因，還在于發(fā)展觀的沖突?！彼救√寡?，雖然生態(tài)文明建設(shè)已上升到前所未有的戰(zhàn)略高度，但仍有不少人思維還停留在把保護(hù)與發(fā)展對(duì)立起來(lái)的老階段，尚未讀懂“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的新理念?！氨Ｗo(hù)并非‘不吃飯’，而是不能寅吃卯糧?！彼救≌J(rèn)為，與秦嶺的生態(tài)功能相比，資源開(kāi)發(fā)利用絕不能急功近利、因小失大，否則無(wú)異于“砸了金飯碗討飯吃”。
理念如何轉(zhuǎn)變？在尹小俊看來(lái)，“首先，秦嶺生態(tài)保護(hù)要算大賬、長(zhǎng)遠(yuǎn)賬、整體賬、綜合賬，需要調(diào)整GDP考核導(dǎo)向，納入綠色指標(biāo)，正向引導(dǎo)、倒逼轉(zhuǎn)型；其次，應(yīng)建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓轉(zhuǎn)型有保障、有激勵(lì)?！?/p>
記者走訪發(fā)現(xiàn)，在秦嶺深處，經(jīng)濟(jì)生態(tài)雙贏的探索，已經(jīng)嶄露頭角。
芒種時(shí)節(jié)，走進(jìn)秦嶺腹地漢中市洋縣，路旁的稻農(nóng)正彎腰播種，不時(shí)可見(jiàn)國(guó)寶朱鹮飛到水田畔覓食。
朱鹮對(duì)棲息條件格外挑剔，1981年洋縣就在朱鹮保護(hù)區(qū)內(nèi)全面禁止使用農(nóng)藥化肥。9年后，禁令推廣到這個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣3000多平方公里的每一個(gè)角落。
“人家珍禽‘嘴刁’難伺候，咱農(nóng)民憑啥也跟著勒緊褲腰帶？”年屆花甲的李天剛，仍清晰記得當(dāng)時(shí)老百姓的牢騷話。
“一位外地人在洋縣野外狩獵時(shí)，誤殺了3只朱鹮，結(jié)果被判處4年有期徒刑。”陜西省林業(yè)廳自然保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)物管理站正高級(jí)工程師常秀云向記者憶及這樁往事，“法律的實(shí)施力度，在當(dāng)時(shí)的洋縣引起很大震動(dòng)?！?/p>
保護(hù)朱鹮，倒逼洋縣走出一條綠色發(fā)展之路。
“有機(jī)大米畝產(chǎn)只有普通大米一半，市價(jià)卻在后者6倍以上?！比缃褚咽茄罂h有機(jī)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)的李天剛，看著滿載有機(jī)五彩米的運(yùn)輸車成排駛出雙亞糧油公司，一臉滿足，“僅有機(jī)大米這一項(xiàng)，就能讓簽約農(nóng)戶每家增收4000多元。”
“那么貴有人買？”
“嗨，供不應(yīng)求，市場(chǎng)認(rèn)咱洋縣的牌子，有朱鹮‘把關(guān)’呢?！?/p>
生態(tài)倒逼，“逼”出個(gè)西北地區(qū)知名的有機(jī)產(chǎn)品聚集區(qū)。截至目前，洋縣累計(jì)認(rèn)證有機(jī)產(chǎn)品13大類72種、有機(jī)生產(chǎn)基地12.3萬(wàn)畝。
還有好消息：2015年，洋縣旅游接待人數(shù)達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的900萬(wàn)人次；實(shí)現(xiàn)旅游綜合收入45億元，是5年前的20倍。
隨著生態(tài)紅利迎來(lái)“井噴”，這幾年洋縣農(nóng)民的增收幅度，比城鎮(zhèn)居民高出10%。
“洋縣與朱鹮在秦嶺深處共棲共生，有力印證了‘綠水青山就是金山銀山’，更啟發(fā)著秦嶺保護(hù)的未來(lái)之路?！币】≌f(shuō)，就是要以生態(tài)自省敬畏自然，以生態(tài)自覺(jué)呵護(hù)家園，以生態(tài)自信建設(shè)未來(lái)。
（責(zé)任編輯 石逸龍）
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