秦嶺是我國南北氣候分界線和重要的生態(tài)安全屏障，具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保護生物多樣性等重要功能。記者日前在采訪中了解到，雖然近年來陜西各級政府對秦嶺的保護力度在不斷加大，但秦嶺地區(qū)亂采濫挖等“四亂問題”仍屢禁不止，從中折射出的監(jiān)管體制滯后問題不容忽視，亟須采取創(chuàng)新性舉措加以解決。
秦嶺“四亂”問題屢禁不止
作為陜西省重要的生態(tài)屏障，秦嶺近年來陷入了“邊保護邊破壞”的怪圈。陜西省及西安市分別在2007年、2013年制定《秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》，通過立法形式進行保護秦嶺。但濫采濫挖、亂占亂建、亂排亂放、亂砍亂伐等“四亂”問題仍較為嚴(yán)重，對秦嶺地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。
陜西省人大常委會近日對《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》貫徹實施情況進行了執(zhí)法檢查。檢查發(fā)現(xiàn)，近年來，秦嶺保護工作取得了明顯成效，但秦嶺生態(tài)環(huán)境保護存在的問題依然突出，尤其是“四亂”問題屢禁不止。
據(jù)陜西省人大常委會副主任吳前進介紹，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護存在的“四亂”問題屢禁不止。首先是亂占亂建依然存在，沒有手續(xù)或手續(xù)不全、未批先建現(xiàn)象依然存在。有些項目擅自改變性質(zhì)和用途，把本來屬于經(jīng)營性質(zhì)的房屋出售給個人。由于監(jiān)管缺失，有些地方還出現(xiàn)了違建別墅的問題。
同時，秦嶺地區(qū)亂采濫挖問題依然突出。秦嶺是礦產(chǎn)資源富集區(qū)，采石和采礦企業(yè)數(shù)量眾多。據(jù)統(tǒng)計，秦嶺地區(qū)共有采石企業(yè)1194個，采礦企業(yè)946個。近年來，采石嚴(yán)重威脅著秦嶺生態(tài)環(huán)境，特別是華縣大敷峪、華陰方山峪、蒲城西潘村、眉縣桃園溝、太白鸚鴿鎮(zhèn)、渭北唐十八陵等地的掠奪式開采，造成山體滿目瘡痍，植被銳減，有的山體被削掉一半，有的整條溝一片狼藉，生態(tài)環(huán)境遭到毀滅性破壞。
在陜西省各級政府對秦嶺地區(qū)采礦企業(yè)進行整治關(guān)停后，一些企業(yè)不顧禁令依然偷采。礦山開采破壞山體地質(zhì)結(jié)構(gòu)，造成山體滑坡，選礦產(chǎn)生的尾礦無序堆放和廢水、滲液直排，不僅嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)生的廢石棄渣阻塞河道行洪，極易引發(fā)泥石流等自然災(zāi)害，對當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活安全和野生動植物保護也構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。
亂排亂放和亂砍濫伐問題也不容忽視。有些縣城污水處理廠運行不正常，垃圾填埋場產(chǎn)生的滲濾液處理不規(guī)范，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有污水和垃圾處理設(shè)施，一些人口集中區(qū)域、農(nóng)家樂、旅游景點污水直排、垃圾亂倒現(xiàn)象還比較普遍。同時一些大型工程和基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)過程中砍伐林木、毀壞植被的現(xiàn)象比較突出。
監(jiān)管體制各自為政帶來弊端
記者在采訪中了解到，各自為政的分塊化管理體制，是秦嶺“四亂”屢禁不止的重要原因。記者從陜西省環(huán)保廳了解到，目前秦嶺地區(qū)共有34個自然保護區(qū)，占秦嶺地區(qū)總面積的9.8％。這些保護區(qū)都是按照行政區(qū)域劃分，歸屬于不同的地方政府分別管理。而許多野生動物棲息地并不是固定不變的，如珍稀鳥類褐馬雞就動態(tài)分布在秦嶺幾個不同地區(qū)。在這種情況下，各個保護區(qū)之間很難協(xié)調(diào)聯(lián)動對動物進行保護。
記者在采訪中了解到，秦嶺各個保護區(qū)在接受直屬管轄部門管理的同時，林業(yè)、環(huán)保、水土、文物、旅游等方面管理工作又隸屬于不同行政部門。因管理體制上缺乏有效性及全局性，保護區(qū)管理政出多門，一方面容易形成各部門之間的權(quán)力重疊，另一方面又容易造成權(quán)力真空。出現(xiàn)在某些涉及利益的問題上發(fā)生幾個部門重復(fù)管理，而在另外一些問題上互相推諉，管理效率低下，造成了權(quán)責(zé)不清的局面。
陜西省人大在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，陜西省政府于2008年成立了由省長任主任的秦嶺生態(tài)環(huán)境保護委員會，其辦公室設(shè)在發(fā)改委，分別作為秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和辦事機構(gòu)。2013年底，因機構(gòu)改革，陜西省撤銷了這個機構(gòu)，秦嶺保護工作由各部門按職責(zé)分工各司其職。各市也上行下效撤銷了相應(yīng)的機構(gòu)。這幾年的實踐證明，部門分頭抓的體制下，秦嶺保護的職責(zé)無法有效落實。尤其是遇到一些需要有人牽頭、綜合協(xié)調(diào)、齊抓共管的問題時，部門之間相互推諉扯皮，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任缺失，執(zhí)法主體落實不到位，開展工作困難重重。
秦嶺在陜西省境內(nèi)共涉及6個市38個區(qū)縣、452個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、497萬人，面積占全省的28％，人口占全省的1／7。秦嶺的生態(tài)應(yīng)該得到嚴(yán)格保護，但總體怎么保護，哪些地方重點保護，如何處理保護和開發(fā)的關(guān)系，缺乏總體規(guī)劃的引領(lǐng)和約束；部門制定的專項規(guī)劃也各自為政，很少相互銜接，造成秦嶺保護工作缺乏應(yīng)有的規(guī)范。
依托國家公園建設(shè)促進秦嶺保護
針對秦嶺生態(tài)保護中存在的問題，陜西省結(jié)合我國正在推進的國家公園體制試點，目前正積極探索建設(shè)秦嶺國家公園。秦嶺國家公園總體規(guī)劃將堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，由政府主導(dǎo)和整合現(xiàn)有生態(tài)保護地的管理機構(gòu)和職能，設(shè)立或指定明確生態(tài)保護專門機構(gòu)，將秦嶺國家公園建設(shè)成集保護、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等多功能于一體的新型保護地，實現(xiàn)資源的有效保護和合理利用。
建設(shè)秦嶺國家公園，體制是目前最大的障礙。為此陜西省林業(yè)廳副廳長黨雙忍建議，要以建立秦嶺國家公園體制為前提，破除部門各自為政的束縛，綜合統(tǒng)籌秦嶺域內(nèi)的森林資源、水、地質(zhì)、風(fēng)景、人文資源，整合國有林場、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等，將生態(tài)保護、生態(tài)修復(fù)、旅游觀光、科普科考等功能緊密融合。在《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》的基礎(chǔ)上，加快制定秦嶺國家公園相關(guān)條例或辦法，為秦嶺國家公園建設(shè)奠定法治基礎(chǔ)。
有專家還建議，在建設(shè)秦嶺國家公園的基礎(chǔ)上，今后應(yīng)積極尋找秦嶺保護與開發(fā)契合點。中國煤炭地質(zhì)總局航測遙感局專家高會軍說，與美國黃石公園等人煙稀少的國家公園不同，秦嶺地區(qū)自古就有較多原住居民。目前秦嶺地區(qū)涉及陜西六個地市，包括38個縣510個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涵蓋人口500多萬。未來在建設(shè)秦嶺國家公園過程中，除保護生物多樣性外，也要通過適度開發(fā)確保區(qū)域內(nèi)原住居民的生存和發(fā)展，使其從國家公園建設(shè)中受益，成為秦嶺生態(tài)的自覺守護者。
陜西省秦嶺發(fā)展研究會秘書長馬義芳認為，在加強秦嶺生態(tài)環(huán)境保護力度同時，秦嶺地區(qū)旅游資源、礦產(chǎn)資源、生物資源也需合理開發(fā)利用，促進陜西省經(jīng)濟社會均衡的可持續(xù)發(fā)展，特別是陜南等地實現(xiàn)連片貧困山區(qū)的脫貧突破。為此可結(jié)合秦嶺國家公園建設(shè)，按照十八大會議精神引入秦嶺生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)概念，整合保護和開發(fā)的矛盾，通過實施水資源利用生態(tài)補償化、秦嶺礦產(chǎn)資源開發(fā)利用集約化和循環(huán)化、秦嶺農(nóng)副產(chǎn)品品牌化等措施促進秦嶺地區(qū)整體發(fā)展。
（責(zé)任編輯 師皎）
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