本文為國家社科規(guī)劃課題（13BSH091）成果
（浙江農(nóng)林大學(xué) 浙江臨安 311300）
【摘 要】本文總結(jié)了臨安泥石流事件中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，提出了提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理能力的途徑和對策。要引入市場機(jī)制，增加應(yīng)急管理投入；充分挖掘傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，科學(xué)引導(dǎo)社會力量參與其中；制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)災(zāi)情應(yīng)急預(yù)案，完善基層應(yīng)急管理體系；科學(xué)合理的制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)；健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)財產(chǎn)保險制度。
【關(guān)鍵詞】自然災(zāi)害；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；應(yīng)急管理能力；提升對策
近年來，形形色色的突發(fā)性自然災(zāi)害呈現(xiàn)頻繁多發(fā)態(tài)勢。[1]諸如2008年我國南方低溫凍害天氣，使得安徽、江西等28個省市地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)受損嚴(yán)重；汶川、雅安地震就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)爆發(fā)，褫奪了成千上萬人的生命，造成難以復(fù)原的經(jīng)濟(jì)社會損失；2015年11月14日浙江麗水雅溪鎮(zhèn)里東村發(fā)生泥石流，半個村子都被覆蓋于泥石流之下；2016年5月8日福建泰寧縣開善鄉(xiāng)泥石流，造成25人遇難，等等諸如此類事件都頻發(fā)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。這些災(zāi)難性事件的發(fā)生，暴露了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害時的嚴(yán)重缺陷，主要是相關(guān)政府和危機(jī)管理部門對這場災(zāi)情的嚴(yán)重性估計不足，延誤了最佳救援時機(jī)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何提高應(yīng)急處理能力，成為學(xué)術(shù)界及政府關(guān)注的焦點(diǎn)和亟待解決的問題。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)急管理能力剖析
為了深入探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)急管理能力，本文將以“零傷亡、零失蹤”的“5·7”臨安清涼峰鎮(zhèn)泥石流地質(zhì)災(zāi)害事件為研究樣本，分析其值得借鑒與提倡之處，同時指出其不足與改進(jìn)方面。
1、值得學(xué)習(xí)與借鑒之處
（1）仁義文化建設(shè)，村民互幫互助。在泥石流發(fā)生后，淤泥淹沒了某一農(nóng)戶住房，農(nóng)戶主人較為年長，只能依靠簡單的勞動工具，進(jìn)行清淤工作，此時同村的鄰居開著自家挖掘機(jī)，為其挖出卸淤槽，淤泥順著槽向外流去。接著數(shù)名鄰居也拿來工具幫忙清理。究其原因，從社會實(shí)踐調(diào)查得知，村里近年來注重仁義文化建設(shè)，村民有一股互助精神。由此可知在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展應(yīng)急管理能力建設(shè)，要充分發(fā)掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，教化民眾，互幫互利，提高應(yīng)急管理能力。
（2）群眾社會參與度高。地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生后，清涼峰鎮(zhèn)積極開展生產(chǎn)自救。清涼峰鎮(zhèn)新峰村的王富國家受災(zāi)嚴(yán)重，到處是深厚的淤泥，如果僅僅靠自己家里人，十天半個月也清理不好，但卻只用了2天的時間就將屋內(nèi)和庭院內(nèi)的泥沙基本清理干凈。這其中正是社會力量的參與，促使生產(chǎn)自救順利進(jìn)行。一方有難，八方支援，除了鎮(zhèn)里和本村的黨員干部，清涼峰鎮(zhèn)受災(zāi)較輕或沒有受災(zāi)的13個村共300余名黨員干部前來援助，聞訊而來的志愿者隊伍分散到5個重災(zāi)村，幫助村民生產(chǎn)自救。所以在自然災(zāi)害應(yīng)急管理建設(shè)過程中，社會力量是不可忽視的一部分，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)先天條件有限的前提下，社會公眾的參與對于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理能力顯得格外的重要。
（3）基層應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)到位。臨安地理位置特殊，處于清涼峰和天目山兩大省級暴雨中心，常年多極端對流天氣，同時境內(nèi)多山塘水庫和地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)。2009年當(dāng)?shù)匕l(fā)生類似地質(zhì)災(zāi)害，造成11人死亡、2人受傷，當(dāng)?shù)卣〗逃?xùn)，自創(chuàng)“四自工作法”和① “基層五大員”機(jī)制。②此次泥石流災(zāi)害中成效卓著。首先根據(jù)“四自工作法”要求，每年汛期之前，基層政府會對區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行排查，特別是對山塘水庫、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)進(jìn)行嚴(yán)密排查。排查過后，會根據(jù)排查情況出具一份《防汛隱患整改通知書》，下發(fā)到鎮(zhèn)、街道、村，然后再針對排查中所指出的問題進(jìn)行整改，這樣有效的減少自然災(zāi)害的發(fā)生與損害；其次是在“基層五大員”機(jī)制下“每一‘員’都發(fā)揮著不同的作用，‘五大員’形成一個體系，在災(zāi)害前可以及時發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然；災(zāi)情發(fā)生后可以第一時間匯報，并安排群眾轉(zhuǎn)移?！?strong>[2]這次泥石流災(zāi)害發(fā)生后，當(dāng)?shù)厝罕姄艽?10報警平臺，公安迅速掌握了險情，并逐級通知，在鎮(zhèn)、村干部的帶領(lǐng)下，受災(zāi)村民被迅速轉(zhuǎn)移，避免了事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大，也最終確保了人民的生命安全。充分展示了基層應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的高效性。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理中的“美中不足”
此次泥石流事件雖然做到了“零傷亡、零失蹤”的暖人成績，但是也造成大面積的房屋、農(nóng)作物受損，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施損毀嚴(yán)重，受災(zāi)人口達(dá)7900余人，直接經(jīng)濟(jì)損失4630余萬元，基于此，有必要剖析其在應(yīng)急管理中的局限與不足。
（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)搶險救災(zāi)技術(shù)落后。災(zāi)難發(fā)生后，清涼峰鎮(zhèn)由于技術(shù)的局限性，第一時間采取向上匯報，請求上級政府的支援與幫助，而不是自救。于是臨安市乃至杭州市在接到災(zāi)情報警后，相關(guān)部門立即啟動應(yīng)急預(yù)案，開展搶險救援工作。雖然在上級部門的配合與支援下很快的將災(zāi)情控制，并妥善解決受災(zāi)群眾的生產(chǎn)生活問題，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)搶險救災(zāi)技術(shù)落后產(chǎn)生時間差，使群眾生產(chǎn)生活遭受巨大損失。
（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)缺失。分析整個泥石流搶險救災(zāi)過程，可以發(fā)現(xiàn)，泥石流災(zāi)情爆發(fā)之前沒有發(fā)布災(zāi)情預(yù)警信號，沒有做好防范準(zhǔn)備；災(zāi)情爆發(fā)后，以村支書為代表的自救應(yīng)急指揮組織產(chǎn)生，帶有經(jīng)驗(yàn)性和任意性，哪里有需要就往哪里去，缺乏專業(yè)性；災(zāi)害處置結(jié)束后，并無專門的機(jī)構(gòu)對整個事件處理進(jìn)行評估與反饋。
（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計不合理。清涼峰鎮(zhèn)位于清涼峰與天目山兩大暴雨聚集區(qū)，地勢復(fù)雜、地質(zhì)松軟，同時作為連接浙皖兩省重要交通要道，理應(yīng)科學(xué)合理的規(guī)劃村落布局與交通線路走向，但此次災(zāi)害充分暴露了該地區(qū)規(guī)劃設(shè)計的短板，也因此而造成巨大損失。此次災(zāi)害受損影響最大的兩部分為交通和居民住房，杭徽高速因泥石流產(chǎn)生的上體滑坡而封道，共中斷3條道路；其次災(zāi)害受損較嚴(yán)重的是當(dāng)?shù)鼐用穹课?，大部分居民房屋都遭受泥石流的侵蝕，更甚者直接摧毀。由此可知當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計不合理，對自然災(zāi)害的抵御能力差。
二、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理能力的途徑和對策
如上所述，臨安清涼峰鎮(zhèn)在此次泥石流地質(zhì)災(zāi)害中之所以能夠做到“零傷亡、零失蹤”有其必然性，但也有其偶然性。進(jìn)一步證明實(shí)踐中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理機(jī)制，其優(yōu)勢與劣勢是同時存在的，是不可避免、不可忽視的。如何才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理能力承受住自然災(zāi)害的考驗(yàn)，就要趨利避害，避免造成“美中不足”。下面結(jié)合臨安鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行討論，力求探索出具有普遍性與特殊性相結(jié)合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理路徑。
1、引入市場機(jī)制，增加應(yīng)急管理投入
眾所周知，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，所以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理建設(shè)過程中財政投入比例，將決定應(yīng)急管理能力的效果。孫策在《研究現(xiàn)階段我國村鎮(zhèn)建設(shè)管理存在的問題及解決對策》中指出，我國村鎮(zhèn)建設(shè)的投入力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，存在嚴(yán)重的不足。[3]同時劉巍，楊磊也指出我國村鎮(zhèn)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入不足，成為我國應(yīng)急管理建設(shè)的瓶頸。[4]所以，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的應(yīng)急管理能力，就必須大力發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)，提高財政收入水平，如臨安清涼峰區(qū)域以山核桃種植加工為支柱產(chǎn)業(yè)，就需要轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，延長山核桃產(chǎn)業(yè)鏈，提高山核桃附加值，促進(jìn)居民增收的基礎(chǔ)上，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，加大對應(yīng)急管理的人力、物力、財力的投入，彌補(bǔ)技術(shù)上的不足。
2、充分挖掘傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，科學(xué)引導(dǎo)社會力量參與
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，社會力量逐漸發(fā)展成長為救災(zāi)工作的一支重要力量，在現(xiàn)場救援、款物捐贈、物資發(fā)放、心理撫慰、災(zāi)后恢復(fù)重建等方面發(fā)揮了重要作用。[5]通過臨安5·7泥石流事件，可以看出如何有效的發(fā)揮社會力量在應(yīng)急管理中的作用，成為災(zāi)區(qū)群眾搶險自救的關(guān)鍵部分。潘孝榜也認(rèn)為我國公眾在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用越來越顯著，但也存在著許多問題，使公眾在自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中沒有發(fā)揮出更大的作用。[6]臨安下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這方面主要是加強(qiáng)仁義文化建設(shè)，培養(yǎng)居民互幫互助的精神，增強(qiáng)公眾自然災(zāi)害應(yīng)急管理的自我參與意識，從而提高了整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)急管理能力。因此可以認(rèn)為優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化的熏陶與教導(dǎo)，能夠促使社會力量有序、規(guī)范、自覺的參與到應(yīng)急管理工作中。所以今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理建設(shè)，依據(jù)《關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》的規(guī)范化要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，以本土優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為導(dǎo)向，科學(xué)合理有序的引導(dǎo)社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)。
3、制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)災(zāi)情應(yīng)急預(yù)案，完善基層應(yīng)急管理體系
應(yīng)急預(yù)案的制定和實(shí)施是規(guī)范災(zāi)害管理，提高災(zāi)害緊急救援能力的關(guān)鍵。[7]參照美國的“聯(lián)邦—州—郡”三級應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，我國“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級救災(zāi)儲備體系正在形成。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該抓住此機(jī)遇，結(jié)合自身實(shí)際，在堅持政府主導(dǎo)前提下，整合各種資源，循序漸進(jìn)，積極穩(wěn)妥的探索建立災(zāi)情應(yīng)急預(yù)案，打破傳統(tǒng)自上而下的模式，自下而上的建立應(yīng)急管理體系。黃健也認(rèn)為處于社會轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是職能不完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，尤其需要進(jìn)行應(yīng)急管理的資源整合，積極探索，才能引起上級政府的重視；并且認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急資源的整合，需要自身的實(shí)踐創(chuàng)造，更需要上級政府強(qiáng)有力的推動。[8]臨安清涼峰地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合當(dāng)前社會實(shí)際，創(chuàng)建的“四自工作法”和“基層五員”機(jī)制，在地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)對中成效顯著，有效的避免了人員的傷亡及災(zāi)情的進(jìn)一步擴(kuò)大，充分顯示了基層應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要性。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)在應(yīng)急管理體系構(gòu)建過程中要充分發(fā)揮基層群眾思維、結(jié)合實(shí)際情況，具體問題具體分析的制定適宜本地區(qū)發(fā)展需要的應(yīng)急管理預(yù)案，在實(shí)踐中不斷探索和完善基層應(yīng)急管理體系。
4、科學(xué)合理的制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)
科學(xué)規(guī)劃是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保證。[9]應(yīng)急管理體系構(gòu)建不是一蹴而就的，是需要漫長的探索與實(shí)踐才能逐步建構(gòu)起來。所以在體系未完善的同時，如何面對突發(fā)性應(yīng)急災(zāi)害，就需要科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)布局上應(yīng)對自然災(zāi)害，降低自然災(zāi)害對居民的損失。應(yīng)對臨安5·7泥石流造成美中不足的內(nèi)生性原因就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計不到位，首先，居民住房布局過于緊湊，泥石流帶來的淤泥排泄受阻，轉(zhuǎn)向涌入居民房屋，造成房屋受災(zāi)嚴(yán)重；其次，該區(qū)域范圍內(nèi)的道路布局不合理，徑直穿過土質(zhì)疏松區(qū)域，具有較高的安全隱患；最后，產(chǎn)業(yè)布局欠佳，在泥石流災(zāi)害來臨時，村支書自主經(jīng)營的山核桃加工工廠及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)泡水、淤泥掩蓋情況嚴(yán)重，都說明產(chǎn)業(yè)空間布局的不合理。
5、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)財產(chǎn)保險制度
眾所周知，人類在自然災(zāi)害面前總是脆弱的，2008年以來，我國連續(xù)發(fā)生多次大的自然災(zāi)害，且每次都給人民群眾的財產(chǎn)帶來巨大損失。王倩，彭海燕分別從災(zāi)害中反思家庭財產(chǎn)保險作用的發(fā)揮[10]及從災(zāi)害中反思如何發(fā)揮家庭保險的作用中[11]得出一致的觀點(diǎn)：發(fā)揮家庭財產(chǎn)保險在災(zāi)害中的積極作用，以降低家庭的損失，迅速恢復(fù)家庭生產(chǎn)生活。臨安清涼峰此次地質(zhì)災(zāi)害事件，雖然無人員傷亡，但是直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)4630余萬元，房屋和農(nóng)作物受損嚴(yán)重。如何彌補(bǔ)這部分損失，則需要保險進(jìn)行“兜底”。11·13麗水山體滑坡事件中由政府和農(nóng)戶個人共同出資參保的一種基礎(chǔ)財產(chǎn)保險——政策性住房保險理賠及自然災(zāi)害公眾險，對受災(zāi)群眾給予賠付，減少了受災(zāi)群眾損失。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在構(gòu)建應(yīng)急管理體系過程中，必須加強(qiáng)基礎(chǔ)財產(chǎn)保險制度建設(shè)，為降低自然災(zāi)害損失提供“兜底”保障。
【注釋】
①“四自工作法”指的是“鎮(zhèn)自為戰(zhàn)、村自為戰(zhàn)、組自為戰(zhàn)、各自為戰(zhàn)”。也就是在防汛防臺工作中，每個鎮(zhèn)、村、組的家家戶戶都要各自進(jìn)行防汛防臺安全大排查，人人自查，做到基層的隱患從基層排除。
②“基層五大員”指的是山塘水庫巡查員、河道巡查員、氣象協(xié)理員、地質(zhì)災(zāi)害巡查員、小流域山洪預(yù)警員。
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【作者簡介】
段振鵬（1991—)，男，漢族，江西廣昌人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院2015級城市管理研究生，研究方向：城市管理理論與實(shí)踐。
本文通訊作者：張本效（1965—)，男，漢族，山東莒縣人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院教授，博士，碩士生導(dǎo)師，法政學(xué)院公共管理系主任。主要從事城市管理理論與實(shí)踐研究、社會學(xué)研究。
（責(zé)任編輯 馬穎超）
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