（武漢大學(xué)法學(xué)院 湖北武漢 430072）
【摘 要】文章評(píng)介了加拿大新斯科舍省設(shè)立的申訴專員制度。介紹了新斯科舍省申訴專員制度的產(chǎn)生與發(fā)展，申訴專員公署內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與職權(quán)分工以及申訴處理程序。對(duì)申訴專員制度進(jìn)行了評(píng)介：申訴專員的監(jiān)督屬于一種軟性的監(jiān)督方式，建立起政府與民眾溝通的橋梁；符合權(quán)力制約原則，有利于完善行政法制監(jiān)督體系。認(rèn)為該制度的成功經(jīng)驗(yàn)為我國處理行政糾紛提供了有益的借鑒。
【關(guān)鍵詞】申訴專員；失當(dāng)行政行為；糾紛解決
一、申訴專員的產(chǎn)生與發(fā)展
“每一位新斯科舍人都應(yīng)當(dāng)平等地享有政府服務(wù)”，基于這一原則，1970年新斯科舍省議會(huì)頒布《申訴專員法》。自此，申訴專員制度在新斯科舍省得以建立。1971年新斯科舍申訴專員公署在新斯科舍省的省會(huì)城市哈利法克斯市（Halifax）成立，專門處理關(guān)于失當(dāng)行政行為的投訴，以確保行政決定和行政程序公開（open）、透明（transparent）且符合公正原則（principle of fairness）。
申訴專員公署成立初期，申訴專員的調(diào)查僅限于《申訴專員法》的規(guī)定，且不主動(dòng)介入到對(duì)政府事務(wù)的調(diào)查。隨著時(shí)間的推移，申訴專員慢慢意識(shí)到他們應(yīng)當(dāng)作為官民互通的橋梁，他們開始主動(dòng)調(diào)查政府失當(dāng)行政行為，并試圖將官民矛盾化解在萌芽階段，最典型的作法是申訴專員開始定期會(huì)見懲教署關(guān)押人員及其工作人員，聽取他們的申訴，盡量當(dāng)場(chǎng)解決爭(zhēng)議。另外，申訴專員在處理單個(gè)的申訴案件中逐漸意識(shí)到這類個(gè)體案件往往無法實(shí)現(xiàn)對(duì)廣大公眾利益的維護(hù)，于是，他們開始將工作重心轉(zhuǎn)移到對(duì)影響范圍大、持續(xù)時(shí)間長的公共政策的調(diào)查。總體說來，申訴專員的職權(quán)呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)化的趨勢(shì)，但無論職權(quán)如何擴(kuò)張，職權(quán)的設(shè)立都應(yīng)符合確保行政決定和行政程序公開、透明、公正這一原則。
二、申訴專員制度概述
1、申訴專員公署內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與職權(quán)分工
申訴專員公署由行政辦公室（Office Administration）、申訴調(diào)查中心（Investigation and Complaint Services）、青少年與老年人服務(wù)中心（Youth and Seniors Services）、政府服務(wù)監(jiān)管中心（CivilService Disclosure of Wrongdoing）組成。各部門之間分工明確，行政辦公室主要負(fù)責(zé)接待申訴人并處理申訴專員公署的行政事務(wù)；申訴調(diào)查中心負(fù)責(zé)處理對(duì)政府部門的申訴；青少年與老年人服務(wù)中心負(fù)責(zé)調(diào)查來自老年人，青少年，青少年的父母、監(jiān)護(hù)人以及為青少年、老年人提供服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)政府機(jī)構(gòu)的投訴；政府服務(wù)監(jiān)管中心專門處理政府工作人員及雇員對(duì)政府失當(dāng)行為的舉報(bào)。2011年12月20日，《維護(hù)公共利益失當(dāng)行政行為舉報(bào)法》（《The Public Interest Disclosure of Wrongdoing Act》）頒布實(shí)施，該法從法律上賦予政府工作人員及雇員對(duì)政府失當(dāng)行為的舉報(bào)權(quán)。
2、申訴專員的特點(diǎn)
（1）獨(dú)立。申訴專員由省議會(huì)產(chǎn)生，獨(dú)立行使職權(quán)，不受政府、個(gè)人和其他組織的干涉。為確保申訴專員能夠獨(dú)立行使職權(quán)，立法從權(quán)利來源、任期以及司法豁免方面給予申訴專員保障。申訴專員公署作為議會(huì)的組成部門，由議會(huì)選舉產(chǎn)生，只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。申訴專員的任期為5年，可連選連任。申訴專員及由專員委托或授權(quán)的人在行使職權(quán)、制作報(bào)告的過程時(shí)不受任何訴訟程序約束，除非其行為是在非真誠的狀態(tài)下做出的。申訴專員及由專員委托或授權(quán)的人不得在法庭或其他司法程序中以證人的名義提供其在履行本法職責(zé)過程中所獲知的信息。
（2）公正（Fairness）。公正原則是申訴專員開展活動(dòng)時(shí)必須遵守的最高法則。為了防止申訴專員在處理投訴過程中可能因政黨身份而出現(xiàn)不公平的問題，法律規(guī)定擔(dān)任申訴專員的人必須是無黨派人士。
（3）保密。申訴專員公署必須對(duì)投訴人的信息保密。在協(xié)調(diào)處理的過程中，申訴專員也只能要求申訴人和所涉及的政府部門人員參加。不過，盡管《申訴專員法》規(guī)定了申訴專員的保密義務(wù)，但法律同時(shí)也賦予了專員為了使他的結(jié)論和建議更有說服力，可在其發(fā)布的報(bào)告中，披露其在履行職務(wù)過程中所獲知信息的權(quán)利。
（4）免費(fèi)。申訴專員不得收取申訴人任何費(fèi)用。
（5）不屬于辯護(hù)服務(wù)
申訴專員對(duì)案件沒有最終判斷權(quán)，它不同于司法審查。申訴專員只能通過調(diào)查、建議和教育來促進(jìn)政府提高服務(wù)水平，并保證行政程序的公平性。
3、申訴專員的管轄權(quán)
依據(jù)《申訴專員法》的規(guī)定，申訴專員的調(diào)查權(quán)范圍只限于以下機(jī)構(gòu)的行動(dòng)和決策：第一，依照新斯科舍省的法律所成立的政府部門、機(jī)構(gòu)、理事會(huì)和委員會(huì)及其工作人員；第二，依照《市政法》或者新斯科舍省中有關(guān)市政機(jī)構(gòu)的法律所成立的市政機(jī)構(gòu)及其工作人員。對(duì)于內(nèi)閣的決定，經(jīng)法院處理的事務(wù)，聯(lián)邦政府及其部門、機(jī)構(gòu)的決定，私人或私人企業(yè)的行為，省政府或省政府下屬的市政府的選舉、上訴途徑的設(shè)置以及任何以皇家律師、皇家檢察官或者皇家委員會(huì)的身份所作出的決定、建議、作為或者不作為，申訴專員公署并沒有調(diào)查權(quán)。另外，如果個(gè)人所在的組織已經(jīng)提交過申訴的，組織內(nèi)的個(gè)人不得重復(fù)提起申訴。
由于法律并沒有對(duì)失當(dāng)行政行為的具體涵義作出規(guī)定，申訴專員在適用法律時(shí)有一定的靈活性。雖然《申訴專員法》第20條第1款規(guī)定了申訴專員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查的情形，但是所列舉的情形也屬于原則性的規(guī)定，最終是否受理仍然由申訴專員自由心證。也正是因?yàn)樯暝V專員擁有廣泛的自由裁量權(quán)，隨著申訴專員制度的發(fā)展，申訴專員不斷擴(kuò)大自己的職權(quán)范圍，正如現(xiàn)任申訴專員Dwight L. Bishop所說：“申訴專員有許多傳統(tǒng)的任務(wù)，但他的任務(wù)是隨著社會(huì)的發(fā)展不斷演變的。”一般說來，當(dāng)申訴專員認(rèn)為某些行為與自己的使命相符，有利于提高政府的服務(wù)水平，他們也會(huì)介入。從2008年開始，申訴專員公署除了處理日常申訴外，還參與對(duì)行政程序的解析，以幫助行政相對(duì)人在最短的時(shí)間內(nèi)完成行政程序。自2011年開始，申訴專員公署開始對(duì)懲教署（Correctional Services）進(jìn)行監(jiān)督。申訴專員定期會(huì)見懲教署關(guān)押人員及其工作人員，聽取關(guān)押人員的申訴，并盡量當(dāng)場(chǎng)解決爭(zhēng)議。大部分爭(zhēng)議在申訴專員的協(xié)調(diào)下得到了解決。關(guān)押人員所申訴的事項(xiàng)集中在健康保障、飲食服務(wù)、財(cái)產(chǎn)丟失、信件丟失以及懲教署未提供其進(jìn)行宗教信仰的資源等方面。
為了更及時(shí)地化解糾紛，申訴專員將介入時(shí)間提前至糾紛開始階段，他們的工作程序類似于我們的訴前調(diào)解，在形成訴訟之前，先預(yù)設(shè)調(diào)解的程序。這種預(yù)防性措施起到了很好的作用。根據(jù)新省申訴專員公署發(fā)布的報(bào)告，自2004年以來，申訴受理量呈現(xiàn)出增長的趨勢(shì)，但2013年申訴專員公署處理申訴2353起，相較2012年的2435起有所下降。2013年出現(xiàn)小幅下降的一個(gè)很重要的原因是申訴專員在接到申訴之前就已經(jīng)介入糾紛處理。
三、申訴處理程序
1、調(diào)查程序的啟動(dòng)
（1）根據(jù)申訴人申訴。不論自然人或團(tuán)體（不限于法人），只要認(rèn)為新省的政府部門、機(jī)構(gòu)、理事會(huì)和委員會(huì)存在行政程序不公或者認(rèn)為自身沒有公平地受到政府服務(wù)而利益受到侵害時(shí)，都可以提出申訴。申訴專員在處理申訴時(shí)，不是看申訴主體是否屬于新省，而是考察新省的政府服務(wù)是否對(duì)其產(chǎn)生了影響。在申訴時(shí)，當(dāng)事人必須向申訴專員公署提供自己的姓名、地址和電話；所投訴部門、權(quán)力機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)團(tuán)體的名稱；投訴詳情；說明自己對(duì)解決該問題所做的努力；說明感覺受到了不公平待遇的理由及與投訴事件任何相關(guān)資料的復(fù)印件。值得提出的是，2010年，新省頒布《公共利益政府失當(dāng)行政行為舉報(bào)法》，該法為政府工作人員舉報(bào)政府失當(dāng)行政行為提供了法律依據(jù)。
申訴的方式可以多樣，如書面文件、郵件、電話、傳真或通過網(wǎng)站投訴，最常規(guī)的方式是去申訴專員公署進(jìn)行投訴。
一般而言，申訴專員公署在啟動(dòng)調(diào)查之前會(huì)鼓勵(lì)申訴人直接與其所投訴的機(jī)構(gòu)解決問題。也就是說，申訴人應(yīng)完成他們的上訴程序，如果他們沒有上訴程序，則直接向該機(jī)構(gòu)主管投訴。如果申訴人已完成此程序，并仍然認(rèn)為自己受到不公平待遇，可以聯(lián)系申訴專員公署。
對(duì)于申訴人在實(shí)際知悉相關(guān)決定、建議、作為或不作為發(fā)生一年后才提出申訴的，申訴專員公署可以拒絕開展調(diào)查。原因在于行政行為具有公定力，大部分國家都對(duì)提出申訴作出期限的設(shè)置。如在英國，受害人向議員提出申訴的日期不得遲于得知或可以得知（知道或者應(yīng)當(dāng)知道）不良行政發(fā)生后的12個(gè)月內(nèi)。申訴專員認(rèn)為情況特殊的，可以延長時(shí)間限制。
（2）申訴專員自行啟動(dòng)調(diào)查程序。申訴專員公署有自行啟動(dòng)調(diào)查的權(quán)力。當(dāng)申訴專員發(fā)現(xiàn)政府的一些行為可能涉及到對(duì)公益的損害，即使沒有申訴人申訴，他們也可以自行啟動(dòng)調(diào)查程序。另外，在對(duì)一般案件調(diào)查的過程中，如果申訴專員認(rèn)為所調(diào)查的事項(xiàng)涉及到公共利益，除了給予申訴人回復(fù)外，申訴專員還可以自主決定是否開展深入調(diào)查。2013年，申訴專員就深入調(diào)查了一起針對(duì)Cumberland RegionalDevelopment Authority (CREDA)的申訴，原因是申訴涉及到公共財(cái)政的合理支出問題，而公共財(cái)政則與每一名新省人息息相關(guān)。
2、調(diào)查程序的開展
由于申訴專員自行啟動(dòng)調(diào)查程序的案件處理過程與有申訴人的案件處理過程類似。只有由于關(guān)系到公共利益，相比一般案件來說，所耗費(fèi)的時(shí)間更長，動(dòng)用的人力資源更多。以下的調(diào)查過程以有申訴人申訴的案件為藍(lán)本。
（1）判斷管轄權(quán)。在接到申訴后，申訴專員首先會(huì)搜集與申訴案件有關(guān)的材料，如果材料顯示申訴事項(xiàng)超越了申訴專員的職權(quán)范圍，[1]申訴專員公署不能開展調(diào)查。不開展調(diào)查并不意味著申訴專員的工作結(jié)束，申訴專員公署需要將不予以調(diào)查的決定及其理由告知申訴人以及與此決定有利益關(guān)聯(lián)的人，另外，申訴專員公署還會(huì)推介申訴人向其他辦公室尋求建議或幫助。在申訴專員接到的申訴當(dāng)中，在三分之一左右的申訴不屬于職權(quán)范圍內(nèi)。
（2）分類進(jìn)行調(diào)查。如果案件屬于申訴專員管轄權(quán)范圍內(nèi)，申訴專員公署將根據(jù)案件情況決定調(diào)查的程序。①提交行政復(fù)審機(jī)構(gòu)。在申訴專員看來，為行政機(jī)關(guān)提供自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)非常重要，另外，大部分行政爭(zhēng)議可能是由于行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人溝通不足或者在溝通中存在誤解所造成的，這類糾紛只需要行政主體與行政相對(duì)人充分溝通即可解決，無需開展深入調(diào)查。針對(duì)這類糾紛，申訴專員會(huì)鼓勵(lì)申訴人通過行政復(fù)審機(jī)構(gòu)來解決爭(zhēng)議。如果行政復(fù)審機(jī)構(gòu)在8周內(nèi)未解決紛紛，申訴專員將向行政首長發(fā)出建議函。大部分行政爭(zhēng)議都在行政復(fù)審階段得到了解決。
②開展調(diào)查。有些案件，需要申訴專員開展正式的調(diào)查。對(duì)于這些案件，申訴專員公署會(huì)仔細(xì)徹底地核查所有相關(guān)信息，申訴專員公署會(huì)根據(jù)核查的信息將案件分為申訴有理由的案件與申訴無理由的案件。對(duì)于申訴有理由的案件，申訴專員公署會(huì)向所涉行政機(jī)關(guān)提出建議并要求政府部門對(duì)建議做出回應(yīng)。申訴專員還有權(quán)對(duì)回應(yīng)內(nèi)容的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。在大部分情況下，申訴專員的建議會(huì)被政府采納并履行。申訴專員在特定情況下，如果認(rèn)為有必要，可以同時(shí)將對(duì)政府的建議報(bào)告提交給議會(huì)。對(duì)于申訴無理由的案件，申訴專員公署會(huì)向申訴人發(fā)一封關(guān)于最終調(diào)查結(jié)果的解釋函，告訴他們?yōu)槭裁瓷暝V專員不支持他們的申訴。
③調(diào)查終結(jié)。無論是提交行政復(fù)審機(jī)構(gòu)復(fù)審的案件還是自行開展調(diào)查的案件，申訴專員公署只有在看到申訴人對(duì)案件處理情況的反饋信息，并對(duì)反饋信息進(jìn)行審查后才能決定是否終結(jié)調(diào)查。
3、調(diào)查時(shí)間的限制及調(diào)查案件的分類
法律對(duì)申訴專員的調(diào)查時(shí)間做一定的限制，但是一般來說申訴專員在受理申訴后，會(huì)根據(jù)案件具體情況開展調(diào)查。他們將案件分為需要開展深入調(diào)查的案件和不需要開展深入調(diào)查的案件。對(duì)于案情比較簡(jiǎn)單的案件，對(duì)于解決程序沒有什么要求，一般在一周內(nèi)即可得到解決。但對(duì)于需要深入調(diào)查的案件，調(diào)查程序比一般案件更復(fù)雜，用于調(diào)查所花的時(shí)間也更長，可能需要1-4周甚至更長時(shí)間申訴問題才能得到解決。
需要深入開展調(diào)查的案件可以分為四類：第一類，由申訴專員自己?jiǎn)?dòng)調(diào)查的案件；第二類，政府工作人員及雇員對(duì)政府失當(dāng)行為的舉報(bào)的案件；第三類，對(duì)政府適當(dāng)政策調(diào)查的案件；第四類，其它涉及公共利益需要開展深入調(diào)查的案件。
四、對(duì)申訴專員制度的評(píng)介
1、符合權(quán)力制約原則
自洛克與孟德斯鳩提出“權(quán)力分立”論與“國民主權(quán)”論后，立法、行政、司法三權(quán)相互制約，相互平衡。申訴專員公署即是立法權(quán)制約行政權(quán)較為軟性的一種手段。
首先，申訴專員由議會(huì)選舉產(chǎn)生，申訴專員公署屬于議會(huì)的組成部門，他對(duì)行政主體的監(jiān)督屬于立法監(jiān)督的范疇。
其次，申訴專員的監(jiān)督不同于傳統(tǒng)的立法監(jiān)督。傳統(tǒng)立法監(jiān)督通過設(shè)置法律優(yōu)先、法律保留等原則，并從人事任免上對(duì)行政主體進(jìn)行監(jiān)督，申訴專員的監(jiān)督屬于一種軟性的監(jiān)督方式。申訴專員公署并非執(zhí)法部門，它不能直接對(duì)糾紛做出判斷，它只能通過提出符合客觀情況且合情合理的建議來促進(jìn)行政機(jī)關(guān)解決行政失當(dāng)問題。這種糾紛解決方式使行政主體與行政相對(duì)人有充分的溝通機(jī)會(huì)，從糾紛雙方當(dāng)事人沖突的解決角度上來說，無疑比司法監(jiān)督更有效果。因此，也有人提出，與其說申訴專員制度是一種監(jiān)督制度，不如說是促進(jìn)官民互通的制度。
2、有利于完善行政法制監(jiān)督體系
立法機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與司法監(jiān)督是行政法制監(jiān)督的三架馬車。立法從法律保留與人事等方面對(duì)行政進(jìn)行監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)通過個(gè)案審查對(duì)行政進(jìn)行監(jiān)督。但隨著行政權(quán)迅速擴(kuò)張，積極行政、給付行政、合作行政的現(xiàn)象日益普遍化，行政權(quán)成為最活躍和最強(qiáng)有力的國家權(quán)力形式，行政立法范圍越來越大，法律保留原則的虛置導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)控制機(jī)能不足，同時(shí)行政立法的膨脹導(dǎo)致行政脫法律化現(xiàn)象嚴(yán)重，另外行政裁量的擴(kuò)張導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)合法性判斷出現(xiàn)困境，我們亟需對(duì)傳統(tǒng)行政法制監(jiān)督模式進(jìn)行改革。申訴專員制度作為軟性的糾紛解決方法再結(jié)合傳統(tǒng)監(jiān)督方式，更能發(fā)揮監(jiān)督行政的作用。
【注釋】
[1]不屬于申訴專員職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)有（1）存在法定救濟(jì)途徑或申訴權(quán)，且不論申訴人是否使用過這些救濟(jì)途徑或提出過申訴；（2）申訴事屬微不足道，瑣屑無聊，無理取鬧或非真誠做出；（3）申訴專員有考慮申訴事件的所有情況后，認(rèn)為沒有必要對(duì)申訴做進(jìn)一步調(diào)查；（4）申訴人對(duì)他所申訴的決定，建議，作為或不作為已實(shí)際知悉超過一年才提出申訴；（5）申訴人對(duì)所申訴事項(xiàng)沒有充足的個(gè)人利益；（6）申訴專員在平衡公共利益與受侵害人個(gè)人利益后，認(rèn)為不應(yīng)對(duì)申訴進(jìn)行調(diào)查。
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[3]王名揚(yáng).英國行政法[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社,2007:197.
【作者簡(jiǎn)介】
劉欣琦(1987-)女，湖南岳陽人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：行政訴訟法.
（責(zé)任編輯 馬穎超）
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