（西北農(nóng)林科技大學(xué) 陜西楊凌 712100）
【摘 要】本文分析了環(huán)境公益訴訟審判專(zhuān)門(mén)化的建立基礎(chǔ)，梳理了環(huán)境公益訴訟審判專(zhuān)門(mén)化模式，探討了環(huán)境公益訴訟審判專(zhuān)門(mén)化的路徑選擇及配套機(jī)制的構(gòu)建措施。認(rèn)為，要設(shè)立專(zhuān)門(mén)環(huán)保法院；建立跨省界區(qū)域（流域）環(huán)保法庭（院）；運(yùn)用“一支隊(duì)伍，雙重功能”的審判模式。同時(shí)，在配套機(jī)制的構(gòu)建中，要打造司法公共服務(wù)平臺(tái)；成立環(huán)保專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)；推廣“三審合一”綜合審判模式；健全環(huán)保主體司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制；完善有利于原告起訴的物質(zhì)保障措施。
【關(guān)鍵詞】環(huán)境司法；環(huán)境公益；公益訴訟；審判組織；路徑選擇
環(huán)境公益訴訟審判專(zhuān)門(mén)化是健全環(huán)境公益訴訟制度的重要環(huán)節(jié)，建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境審判組織是環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的核心。環(huán)境公益訴訟審判專(zhuān)門(mén)化是指國(guó)家和地方的人民法院由專(zhuān)門(mén)的審判機(jī)構(gòu)（包括環(huán)保法庭、環(huán)境審判合議庭及環(huán)境法官等）對(duì)侵害環(huán)境公共利益的案件進(jìn)行專(zhuān)門(mén)審理，也即環(huán)境司法的專(zhuān)門(mén)化?！?】環(huán)境公益訴訟審判專(zhuān)門(mén)化是現(xiàn)代司法制度發(fā)展的必然結(jié)果，也是解決日益增多的環(huán)境案件的客觀要求。為應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的新挑戰(zhàn)，打破污染受害者告狀無(wú)門(mén)、侵害環(huán)境公益糾紛司法救濟(jì)不力的僵局，在現(xiàn)有法律框架下開(kāi)展環(huán)境公益訴訟審判專(zhuān)門(mén)化實(shí)踐已成為可行、可通之路。
一、環(huán)境公益訴訟審判專(zhuān)門(mén)化的建立基礎(chǔ)
1、是遵循司法審判規(guī)律的必然要求
審判組織專(zhuān)門(mén)化是司法審判規(guī)律的具體體現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是環(huán)境公共利益，蘊(yùn)含著與傳統(tǒng)私益訴訟不同的價(jià)值取向，需要在司法實(shí)踐中對(duì)抽象的生態(tài)法益給予法律的保護(hù)和救濟(jì)。環(huán)境保護(hù)涉及多種法律、規(guī)范，需要多種方法從多個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行綜合性調(diào)整，分散式、單一的司法模式，難以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境、自然資源的保護(hù)需求,迫切需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)的審判組織來(lái)統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)案件的審理。因此，設(shè)立環(huán)境資源審判組織是在遵循“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)一致、配套齊全這一審判權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的客觀要求。
2、是提升法院審判效率的有力保障
審判效率是現(xiàn)代司法理念的核心，是人民法院工作永恒的主題。法官的審判經(jīng)驗(yàn)、當(dāng)事人的訴訟能力以及法院對(duì)重大疑難案件的協(xié)調(diào)處理機(jī)制是影響審判效率的重要因素。環(huán)境公益訴訟案件往往涉及環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)等法學(xué)理論之外的學(xué)科，對(duì)主審法官的知識(shí)結(jié)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)有特殊要求。此外，環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估對(duì)當(dāng)事人的訴訟能力也提出更高挑戰(zhàn)。重大環(huán)境污染事件往往涉及社會(huì)公共利益，不立即處理易激化矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。通過(guò)選調(diào)具備環(huán)境案件審判專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)豐富的法官，建立專(zhuān)門(mén)的審判組織與相關(guān)部門(mén)有效的協(xié)調(diào)處理機(jī)制，破解環(huán)保案件立案難、審理難、執(zhí)行難的瓶頸。通過(guò)優(yōu)質(zhì)高效的案件審理和執(zhí)行工作，促進(jìn)和保障環(huán)境資源法律的全面正確施行。【2】提高環(huán)保案件的審判效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
3、是實(shí)現(xiàn)公平正義司法理念的價(jià)值追求
環(huán)境是公共產(chǎn)品，它不分性別、不分長(zhǎng)幼、不分高矮、胖瘦、更不分尊卑，公平的為人類(lèi)提供著服務(wù)。公平正義的司法理念是憲法和法律賦予人民法院法律地位的內(nèi)在要求，環(huán)境正義與公平是生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。環(huán)境公益訴訟是維護(hù)環(huán)境公共利益、實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的司法保障，為監(jiān)督政府和企業(yè)執(zhí)行和遵守法律、防治環(huán)境公害提供了一個(gè)有價(jià)值的維度。為實(shí)現(xiàn)“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的目標(biāo)，最高人民法院分別在2010年7月、2014年7月公布了《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于全加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》，意見(jiàn)分別要求各級(jí)人民法院結(jié)合各地實(shí)際，建立環(huán)境資源審判組織，充分發(fā)揮其審判職能，妥善審理環(huán)境資源糾紛等案件，力圖改善當(dāng)下環(huán)境糾紛司法救濟(jì)不力和比例偏低的狀況。因此，建立專(zhuān)門(mén)化的審判組織有利于保障公眾環(huán)境訴權(quán)，通過(guò)司法裁判將現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境利益上升為法律確認(rèn)的權(quán)利，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公共政策的形成和環(huán)境實(shí)體權(quán)利的完善，【3】實(shí)現(xiàn)最廣泛、最真實(shí)的公平正義。
二、環(huán)境公益訴訟審判專(zhuān)門(mén)化模式解析
環(huán)保審判組織創(chuàng)新是環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵。環(huán)境審判的專(zhuān)門(mén)化是司法規(guī)律的具體體現(xiàn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)相對(duì)較早，在長(zhǎng)期的環(huán)境問(wèn)題應(yīng)對(duì)過(guò)程中，對(duì)于環(huán)境審判專(zhuān)門(mén)化有著更加系統(tǒng)的基礎(chǔ)性研究和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了較為完善的法律制度體系和齊備的環(huán)境問(wèn)題防控手段。根據(jù)美國(guó)喬治·普林和凱瑟琳·普林夫婦的考察，全球共有40個(gè)國(guó)家設(shè)有300個(gè)環(huán)保法庭或法院，如澳大利亞新南威爾士州環(huán)境和土地法院、新西蘭環(huán)境法院等。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)也在理論和實(shí)踐方面進(jìn)行著積極的探索。早在1988年，武漢市硚口區(qū)人民法院嘗試建立環(huán)保法庭，但無(wú)果而終。2007年貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院在全國(guó)率先設(shè)立第一個(gè)環(huán)保審判庭，由此拉開(kāi)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的序幕，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。截至目前,全國(guó)四級(jí)法院共設(shè)立環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)389個(gè)。主要以環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭三種模式存在。
1、環(huán)境保護(hù)審判庭
2010年,海南省高級(jí)人民法院成立環(huán)境保護(hù)審判庭,這是全國(guó)第一家設(shè)立環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的高院。依據(jù)《人民法院組織法》第23條第2款、第26條第2款、第30條第2款之規(guī)定，中級(jí)以上人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭。所以，法院組織法并沒(méi)有賦予基層人民法院設(shè)立環(huán)保審判庭的權(quán)力?！?】早在1989年2月10日《最高人民法院對(duì)“關(guān)于武漢市斫口區(qū)人民法院設(shè)立環(huán)保法庭的情況報(bào)告”的答復(fù)》寫(xiě)到,“環(huán)保法庭與人民法庭性質(zhì)不同，目前在基層人民法院設(shè)立環(huán)保法庭尚無(wú)法律根據(jù)。為適應(yīng)實(shí)際需要，可在武漢市斫口區(qū)人民法院有關(guān)審判庭內(nèi)設(shè)立專(zhuān)門(mén)審理環(huán)保案件的合議庭進(jìn)行試點(diǎn)，并注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?！?】”
然而，《人民法院組織法》的有關(guān)規(guī)定不應(yīng)當(dāng)成為基層法院設(shè)立環(huán)保審判庭的唯一法律依據(jù)。以行政審判庭的歷史沿革為例，1986年全國(guó)首個(gè)基層法院行政審判庭成立于武漢市汨羅縣法院，1987年最高法院發(fā)布《關(guān)于建立行政審判庭的通知》，允許在部分中級(jí)法院和基層法院進(jìn)行試點(diǎn)，至此各地法院設(shè)立行政審判庭成為通行做法，后經(jīng)《行政訴訟法》第3條第2款予以確認(rèn)。同理，基層法院環(huán)境審判庭的設(shè)立也走出一條司法實(shí)踐先行之路。2010年11月10日，北京市延慶縣法院成立環(huán)保審判庭；2011年12月6日，重慶市萬(wàn)州區(qū)、渝北區(qū)法院環(huán)保審判庭正式掛牌成立；2012年6月21日，?？谑协偵絽^(qū)法院經(jīng)編委批復(fù)同意，設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭。實(shí)踐中的這些嘗試，是在司法體制改革頂層設(shè)計(jì)之下的有益創(chuàng)新，符合審判專(zhuān)門(mén)化的規(guī)律。因此，基層法院設(shè)立的環(huán)保審判庭不應(yīng)因《人民法院組織法》沒(méi)有規(guī)定被認(rèn)定為于法無(wú)據(jù)，而應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒煞ㄒ?guī)和司法政策的進(jìn)一步確認(rèn)。如《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》中規(guī)定，“個(gè)別案件較多的基層人民法院經(jīng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，也可以考慮設(shè)立環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)?！?/p>
2、環(huán)保合議庭
合議庭是我國(guó)法院行使審判權(quán)的最重要、最基本的審判組織形式，是我國(guó)基本的審判制度。依據(jù)《法院組織法》第9條的規(guī)定，合議庭是指由三名以上審判員或者審判員和人民陪審員作為臨時(shí)成員，通過(guò)集體審理和評(píng)議，審判環(huán)境資源案件的主要臨時(shí)組織形式。環(huán)境保護(hù)合議庭作為現(xiàn)有框架的內(nèi)生模式，是基層法院體制內(nèi)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，具有現(xiàn)實(shí)可行性。
第一，保持環(huán)保合議庭組成人員的相對(duì)穩(wěn)定性。由環(huán)境糾紛審判經(jīng)驗(yàn)豐富的法官與環(huán)保專(zhuān)家長(zhǎng)期進(jìn)行溝通協(xié)作，有利于積累環(huán)境案件的審判經(jīng)驗(yàn)并統(tǒng)一口徑。同時(shí)，依托專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)機(jī)制夯實(shí)環(huán)保合議庭法官的審判業(yè)務(wù)能力：即深厚的法學(xué)理論修養(yǎng)、嫻熟的法律知識(shí)與駕馭庭審的能力、專(zhuān)業(yè)的思維方式等?！?】第二，環(huán)境保護(hù)合議庭是科學(xué)合理配置現(xiàn)有審判資源的重要實(shí)踐。符合審判要求的法官調(diào)配盡量向環(huán)境糾紛審判的一線傾斜，尤其是向環(huán)境公益訴訟業(yè)務(wù)傾斜，確保裁判的專(zhuān)業(yè)性和統(tǒng)一性。同時(shí)，依據(jù)受案數(shù)量適時(shí)調(diào)整環(huán)保合議庭的人員配備，防止忙閑不均和審判資源不能充分挖掘利用問(wèn)題。在沒(méi)有環(huán)境公益訴訟案源的情況下，環(huán)保合議庭的專(zhuān)職法官可以回到以前的工作崗位開(kāi)展工作，緩解某些業(yè)務(wù)庭階段性案件壓力過(guò)大的問(wèn)題。第三，環(huán)保合議庭的設(shè)立不需要獲得正式編制。各級(jí)法院可根據(jù)實(shí)際自主開(kāi)展環(huán)境公益訴訟的審判實(shí)踐活動(dòng)，破解基層法院為環(huán)保法庭建立增加編制的難題。
3、環(huán)保巡回法庭
巡回審判是人民法院基層基礎(chǔ)工作的重要組成部分，是立足現(xiàn)有司法資源充分發(fā)揮審判職能作用的重要途徑。2005年《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)人民法庭工作的決定》第7條規(guī)定，基層人民法院可根據(jù)需要設(shè)立巡回審判點(diǎn)，由人民法庭定期或不定期對(duì)案件巡回審理。為繼續(xù)貫徹人民法庭可以直接立案的精神，切實(shí)解決人民群眾“告狀難”問(wèn)題，2010年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于大力推廣巡回審判方便人民群眾訴訟的意見(jiàn)》，指出基層人民法院也可根據(jù)需要組織專(zhuān)門(mén)力量開(kāi)展巡回審判工作。
環(huán)保巡回法庭的主要職責(zé)在于提供環(huán)保維權(quán)法律咨詢(xún)，調(diào)處環(huán)保行政、民事賠償糾紛，審理環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)的強(qiáng)制執(zhí)行案件等。對(duì)于環(huán)境公益訴訟等重大疑難案件，審判人員應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人提供司法建議，告知維權(quán)途徑和訴訟風(fēng)險(xiǎn)。常州市在市12369環(huán)境信訪舉報(bào)受理中心設(shè)立了環(huán)保巡回法庭。環(huán)保巡回法庭的優(yōu)勢(shì)在于其設(shè)立不需經(jīng)編委審批，審理方式也較靈活，與環(huán)保部門(mén)的溝通和聯(lián)系比較密切，法制宣傳效果較好。其缺點(diǎn)是案件審理范圍僅限于環(huán)保行政糾紛和行政機(jī)關(guān)提起的非訴行政執(zhí)行案件，而不能囊括刑事犯罪等復(fù)雜案件。而且，環(huán)境公益訴訟一般是在該地區(qū)有重大影響的案件，應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院進(jìn)行一審。
三、環(huán)境公益訴訟審判專(zhuān)門(mén)化的路徑選擇
近十年來(lái)，專(zhuān)門(mén)環(huán)境司法機(jī)構(gòu)總數(shù)少與環(huán)境案件數(shù)量大形成巨大反差，凸顯了建立環(huán)境審判專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的必要性【7】。2014年3月，周強(qiáng)向十二屆全國(guó)人大第二次全體會(huì)議作最高人民法院工作報(bào)告時(shí)指出，要推進(jìn)資源環(huán)境審判機(jī)構(gòu)建設(shè)。同年5月29日，最高人民法院召開(kāi)大力推進(jìn)環(huán)境資源審判工作座談會(huì)，最高院副院長(zhǎng)奚曉明指出：當(dāng)前要加強(qiáng)對(duì)地方法院環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo),把推進(jìn)環(huán)境公益訴訟作為突破口和著力點(diǎn)，積極探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源類(lèi)案件集中管轄制度。推動(dòng)建立健全有關(guān)審判工作機(jī)制,形成環(huán)境資源審判工作合力【8】。最高人民法院7月3日發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）,并宣布成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判庭，專(zhuān)門(mén)審理環(huán)境資源民事糾紛，使我國(guó)環(huán)保審判專(zhuān)門(mén)化進(jìn)入一個(gè)新的階段。
依據(jù)法律法規(guī)的基本精神及實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功作法，遵循“確有需要、因地制宜、分步推進(jìn)”的原則,我國(guó)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)化的路徑可以分為建立專(zhuān)門(mén)環(huán)保法院的理想路徑和在普通法院建立環(huán)境審判庭的現(xiàn)實(shí)路徑。前者的框架體系是在最高人民法院下設(shè)環(huán)境法院—按東北等大區(qū)設(shè)跨省界區(qū)域（流域）環(huán)境法院—在每?。ㄊ小^(qū)）設(shè)一個(gè)環(huán)境法院，其級(jí)別與?。ㄊ?、區(qū)）高級(jí)人民法院等同。后者的框架體系是最高人民法院環(huán)境資源審判庭—跨省界區(qū)域（流域）環(huán)境資源審判庭—高級(jí)人民法院的環(huán)境資源審判庭—中級(jí)法院和基層法院環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭。這里重點(diǎn)就環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)化體系中的環(huán)保法院、跨省界區(qū)域（流域）環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)法院（庭）及“一支隊(duì)伍，雙重功能”的審判模式問(wèn)題談點(diǎn)淺見(jiàn)，以期對(duì)推動(dòng)我國(guó)的環(huán)境法治乃至生態(tài)文明建設(shè)能有所裨益。
1、設(shè)立專(zhuān)門(mén)環(huán)保法院
在環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的組織形式上，我們傾向于設(shè)立專(zhuān)門(mén)環(huán)保法院。所謂專(zhuān)門(mén)法院，是指根據(jù)實(shí)際需要在特定部門(mén)或領(lǐng)域設(shè)立的審理特定案件的法院【9】，專(zhuān)門(mén)法院的組織和職權(quán)統(tǒng)一由我國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行規(guī)定。從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，設(shè)立專(zhuān)門(mén)環(huán)保法院已經(jīng)成為一種國(guó)際化的趨勢(shì)。如澳大利亞新南威爾士州的土地和環(huán)境法院、美國(guó)佛蒙特州環(huán)境法院、瑞典的環(huán)境法院等，在設(shè)置和運(yùn)作程序上都比較成熟和完善。其主要特色都是立法先行，即由法律明確規(guī)定法院的受案范圍、審判規(guī)則及人員組成之后才予以組建的?！?0】
發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保法院有利于環(huán)境資源類(lèi)案件審理效率的提高，統(tǒng)一法律適用實(shí)現(xiàn)司法公正。環(huán)境公益訴訟因涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源和環(huán)境科學(xué)技術(shù)等復(fù)合因素，有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和特殊性。例如，環(huán)境損害的鑒定評(píng)估、自然資源的價(jià)值和計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境違法行為與損害結(jié)果之間因果關(guān)系等，對(duì)法官的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和當(dāng)事人的訴訟能力都提出更高的要求。【11】
在現(xiàn)行法律層面，尚未對(duì)環(huán)境法院的設(shè)置做出詳細(xì)規(guī)定，所以有必要對(duì)專(zhuān)門(mén)法院的設(shè)立主體及法律依據(jù)予以明確。根據(jù)《立法法》第8條第2項(xiàng)之規(guī)定，人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)限，只能由法律予以規(guī)定。依據(jù)《憲法》第124條和《人民法院組織法》第2條第1款之規(guī)定，軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院可以行使審判權(quán)，專(zhuān)門(mén)法院的審判工作由全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院進(jìn)行監(jiān)督。因此，法院組織法未對(duì)專(zhuān)門(mén)法院的體制、職責(zé)和管轄范圍進(jìn)行明確規(guī)定，主要考慮除必須設(shè)立軍事法院外，還需要根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)決定其他專(zhuān)門(mén)法院的設(shè)立。
在司法實(shí)踐層面，2014年6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的方案》，為知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件審判的職業(yè)化、統(tǒng)一化指明了方向。自全國(guó)鐵路法院進(jìn)行司法改制以來(lái)，最高法院鼓勵(lì)全國(guó)各省市鐵路運(yùn)輸法院結(jié)合審理地方各類(lèi)型案件。如南京鐵路運(yùn)輸法院于2013年7月正式掛牌受理該市部分城區(qū)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類(lèi)案件，為設(shè)立專(zhuān)門(mén)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院進(jìn)行探索。江蘇省高院還將進(jìn)一步借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，考慮利用徐州鐵路法院的改制工作設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保法院，設(shè)立審級(jí)較高的專(zhuān)門(mén)法院統(tǒng)一審理環(huán)境案件【12】。
2、建立跨省界區(qū)域（流域）環(huán)保法庭（院）
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)污染防治、生態(tài)保護(hù)行政管理工作具有地區(qū)、部門(mén)排他性的特點(diǎn)。由于自然形成的環(huán)境區(qū)域與人為設(shè)置的行政區(qū)劃往往存在沖突，尤其是大氣、水等環(huán)境要素具有流動(dòng)性和擴(kuò)散性，使得污染能夠長(zhǎng)距離傳輸，需要跨行政區(qū)域進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)作治理。如2013年9月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》就為建立京津冀、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染協(xié)作機(jī)制提供了政策指引。為解決深層次的生態(tài)系統(tǒng)整體化的需求和環(huán)境管理地方化、局部化割裂的矛盾，統(tǒng)一裁判尺度。
借鑒中國(guó)人民銀行在全國(guó)大區(qū)設(shè)分行、環(huán)境保護(hù)部設(shè)立區(qū)域督察中心等成功做法及取得的階段性成果，建議在全國(guó)設(shè)若干個(gè)跨省界區(qū)域（流域）環(huán)保專(zhuān)門(mén)法院（庭）。它上聯(lián)最高人民法院環(huán)境資源審判庭，下接省高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭。擬設(shè)立民事、行政、刑事、執(zhí)行庭，也可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立大氣污染防治庭、自然資源保護(hù)庭等。環(huán)保法院審理大區(qū)內(nèi)跨?。ㄊ小^(qū)）的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等類(lèi)案件。對(duì)大區(qū)環(huán)境資源類(lèi)案件實(shí)行專(zhuān)屬管轄或指定管轄。
所謂專(zhuān)屬管轄，是指法律明文規(guī)定某類(lèi)案件只能由特定的法院管轄，其他法院無(wú)權(quán)管轄，從而排除了地域管轄和當(dāng)事人之間的約定管轄。如《民事訴訟法》第33條規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)糾紛、港口作業(yè)糾紛、遺產(chǎn)繼承糾紛提起的訴訟，分別由不動(dòng)產(chǎn)所在地、港口作業(yè)地、被繼承人死亡時(shí)住所地或主要遺產(chǎn)所在地法院實(shí)行專(zhuān)屬管轄。2006年《最高人民法院關(guān)于海事審判工作發(fā)展的若干意見(jiàn)》中指出，要充分發(fā)揮海事法院跨行政區(qū)域設(shè)置的優(yōu)勢(shì)，適時(shí)調(diào)整海事法院案件管轄范圍，積極支持環(huán)境保護(hù)公益訴訟，有選擇性地管轄此類(lèi)案件。最高人民法院為了統(tǒng)一的長(zhǎng)江司法管轄權(quán)，將武漢海事法院的管轄區(qū)域調(diào)整為從四川宜賓市合江門(mén)至江蘇省瀏河口與海相通的可航水域、港口。所謂指定管轄，是指上級(jí)人民法院用裁定的方式將某一類(lèi)案件或某一個(gè)案件交由某一個(gè)下級(jí)人民法院管轄。在未設(shè)立環(huán)保專(zhuān)門(mén)法院的情況下，可以依據(jù)《民事訴訟法》第37條之規(guī)定，由上級(jí)人民法院指定設(shè)有環(huán)保審判庭或環(huán)保合議庭的人民法院進(jìn)行管轄。所以，環(huán)境公益訴訟作為一類(lèi)專(zhuān)門(mén)的案件，參照相關(guān)規(guī)定，采取立法或制定司法解釋的方式，實(shí)行集中管轄是可行的。在司法實(shí)踐中，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭于2014年４月23日起，集中管轄貴陽(yáng)、安順、貴安三地的環(huán)境民事、行政案件。同年5月19日，該法庭受理了由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)針對(duì)宏盛化工有限公司違法排污行為提起的貴州省首例跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件。
在受案范圍上，環(huán)保專(zhuān)門(mén)法庭（院）主要審理環(huán)境資源類(lèi)行政、民事、刑事案件。第一，環(huán)境行政案件。主要指因污染、破壞環(huán)境發(fā)生行政爭(zhēng)議而起訴環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)（包括政府、環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)、海洋漁業(yè)部門(mén)等）作為或不作為的案件、環(huán)境行政公益訴訟案件以及由此所引發(fā)的行政賠償糾紛案件。如自然資源行政管理、環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政許可、環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境行政不作為以及環(huán)境行政非訴執(zhí)行等。第二，環(huán)境刑事案件。主要指《刑法》分則第二章“危害公共安全罪”中規(guī)定的與污染、破壞環(huán)境有關(guān)犯罪案件，第三章“破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪”中的相關(guān)案件，第六章“妨礙社會(huì)管理秩序罪”第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪案件，第八章“貪污賄賂罪”和第九章“瀆職罪”中規(guī)定的與污染、破壞環(huán)境有關(guān)的案件。如非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪；非法采礦罪；投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪；環(huán)境監(jiān)管失職罪等。第三，環(huán)境民事案件。主要指各類(lèi)環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案件、環(huán)境民事公益訴訟案件以及資源物權(quán)糾紛案件等。如探礦權(quán)糾紛、采礦權(quán)糾紛、捕撈權(quán)糾紛、環(huán)境污染責(zé)任糾紛等。
在我國(guó)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，壓力繼續(xù)加大的背景下，建立跨省界區(qū)域（流域）環(huán)保法院（庭），有利于排除?。▍^(qū)、市）地方干預(yù)司法公正現(xiàn)象，打破地方保護(hù)主義，使法律得到真正實(shí)施，法律的權(quán)威真正樹(shù)立，環(huán)境得到真正的恢復(fù)、保持、改善，真正使人民群眾喝上干凈的水、呼吸上新鮮的空氣、吃上放心的食品，在良好的環(huán)境下生產(chǎn)、生活的新期盼得到實(shí)現(xiàn)。
3、運(yùn)用“一支隊(duì)伍，雙重功能”的審判模式
我國(guó)地域遼闊，各地自然資源秉賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、科學(xué)技術(shù)水平、環(huán)境承載能力、人們維權(quán)意識(shí)等存在較大差異。因此，環(huán)境公益訴訟審判專(zhuān)門(mén)化就不能在全國(guó)搞“一刀切”的“一支隊(duì)伍、一重功能”的單一的審判模式，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地實(shí)際，比如在生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)就應(yīng)當(dāng)實(shí)施“一支隊(duì)伍，雙重功能”的審判模式。該模式既能實(shí)現(xiàn)審判效率的提升，又能避免司法資源的浪費(fèi)，是一種雙贏的模式。
所謂“一支隊(duì)伍”，就是在各級(jí)法院和環(huán)境保護(hù)部門(mén)選任精通環(huán)境法律、處理環(huán)境糾紛經(jīng)驗(yàn)豐富的人員專(zhuān)職審理環(huán)境糾紛，及時(shí)高效地受理、調(diào)解或裁決環(huán)境公益訴訟案件，為維護(hù)廣大人民群眾的環(huán)境權(quán)益提供司法救濟(jì)和法律服務(wù)的一種審判組織形式?！?3】鑒于我國(guó)行政、民事、刑事審判的壁壘明顯，從專(zhuān)業(yè)的角度考量，一支隊(duì)伍的人員應(yīng)當(dāng)由從事行政、民事、刑事審判工作的法官組成，以適應(yīng)環(huán)境資源案件審理涉及多種法律、規(guī)范、方法等的要求。由于自然形成的環(huán)境區(qū)域與人為設(shè)置的行政區(qū)劃往往存在沖突，從空間的視野看，一支隊(duì)伍的人員不應(yīng)當(dāng)由某一級(jí)或某一地的法官組成，而應(yīng)當(dāng)由不同級(jí)別和不同地區(qū)的法官組成。如陜西省就應(yīng)當(dāng)由省高級(jí)人民法院、關(guān)中、陜北、陜南各市中院和基層法院的法官組成，緩解環(huán)境區(qū)域與人為設(shè)置行政區(qū)劃存在的沖突?！半p重功能”指上述被選任的法官秉承“審理環(huán)境糾紛為主，審理一般案件為輔”的原則，即在圓滿完成審理專(zhuān)業(yè)環(huán)境糾紛的前提下，可以從事一般法律案件的裁判工作。
在環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院運(yùn)用“一支隊(duì)伍，雙重功能”審判模式，主要基于以下考慮。一方面，環(huán)境糾紛總體收案量呈上升勢(shì)頭，成為環(huán)境審判專(zhuān)門(mén)化的現(xiàn)實(shí)需求。以1998年和2008年的各類(lèi)環(huán)境案件收案情況為例，全國(guó)法院受理的環(huán)境民事類(lèi)案件同比增長(zhǎng)1471%，環(huán)境刑事類(lèi)案件同比增長(zhǎng)427%【14】。另一方面，環(huán)保專(zhuān)門(mén)化組織同樣面臨環(huán)境公益訴訟案源不足的困境。依據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，2011年至2013年，全國(guó)法院受理的涉及環(huán)境資源類(lèi)的刑事、民事、行政案件，年均不足３萬(wàn)件。截止到2013年底，我國(guó)各級(jí)法院共受理了環(huán)境公益訴訟53件。這相比于法院年立案1100多萬(wàn)件，確實(shí)比例很低。第三，“配合法官員額制、省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理的政策導(dǎo)向，以服務(wù)審判工作為重心，推動(dòng)在省一級(jí)設(shè)立法官遴選委員會(huì)，從專(zhuān)業(yè)角度選拔官員，確保高素質(zhì)法官能夠充實(shí)到審判一線【15】的司法體制改革，為“一支隊(duì)伍，雙重功能”的環(huán)境資源審判模式奠定了基礎(chǔ)。因此，環(huán)境糾紛案件數(shù)量的增長(zhǎng)需要建立“一支隊(duì)伍”進(jìn)行專(zhuān)門(mén)裁判，統(tǒng)一案件受理標(biāo)準(zhǔn)，打破環(huán)境公益訴訟立案“門(mén)檻高”的現(xiàn)實(shí)狀況。同時(shí)，為避免“門(mén)前冷落鞍馬稀”的尷尬，賦予專(zhuān)門(mén)化審判組織“雙重功能”，依據(jù)不同性質(zhì)案件的實(shí)際受理情況，在環(huán)保專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)職工作崗位和一般法律案件之間提供便利。
四、健全環(huán)境公益訴訟審判專(zhuān)門(mén)化的配套機(jī)制
1、打造司法公共服務(wù)平臺(tái)
司法公共服務(wù)平臺(tái)是《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于信息公開(kāi)和公眾參與規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)實(shí)踐。開(kāi)通在線審理平臺(tái)，將設(shè)有環(huán)保合議庭、環(huán)保審判庭的各級(jí)法院與環(huán)保專(zhuān)門(mén)法院進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)?？紤]到環(huán)保案件實(shí)行集中管轄，遠(yuǎn)程視頻審理將提供訴訟引導(dǎo)、預(yù)約立案、遠(yuǎn)程視頻開(kāi)庭、電子送達(dá)、法律援助等服務(wù)，方便外地當(dāng)事人通過(guò)司法途徑維護(hù)環(huán)境權(quán)益。如最高人民法院于今年5月30日開(kāi)通的遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)，與全國(guó)3300余家高、中、基層法院實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通。其次，實(shí)時(shí)、全程公開(kāi)環(huán)境案件的立案、審理、裁判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)。又如最高人民法院通過(guò)法院庭審直播網(wǎng)、官方微博、微信、手機(jī)客戶(hù)端等方式依法公開(kāi)審務(wù)信息，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。
2、成立環(huán)保專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)
環(huán)保專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)有助于實(shí)現(xiàn)法官法律意見(jiàn)與專(zhuān)家行業(yè)意見(jiàn)的有機(jī)結(jié)合。依據(jù)《人民法院組織法》第9條之規(guī)定，人民法院只有在審判第一審案件時(shí)，才能由人民陪審員參與組成合議庭進(jìn)行。所以，在環(huán)境公益訴訟一審案件中，吸收環(huán)保專(zhuān)家作為陪審員與法官進(jìn)行分工協(xié)作，保證法官依法裁判，專(zhuān)家陪審員運(yùn)用技術(shù)理性為環(huán)境損害的認(rèn)定提供科學(xué)依據(jù)。其次，在二審及再審案件中，靈活運(yùn)用專(zhuān)家輔助人制度。依據(jù)2002年《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第61條、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第48條、《刑事訴訟法》第192條、《民事訴訟法》第79條之規(guī)定，“具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人”一般由當(dāng)事人提出申請(qǐng)，經(jīng)法院準(zhǔn)許后才能出庭。這類(lèi)專(zhuān)家輔助人既不同于鑒定人，也不同于證人，但是其委托主體究竟是當(dāng)事人還是法院，目前并不明確?？紤]到環(huán)境公益訴訟案件的專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性及當(dāng)事人的訴訟能力，建議由法院依職權(quán)聘請(qǐng)環(huán)保專(zhuān)家對(duì)案件事實(shí)的專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明或發(fā)表意見(jiàn)，有關(guān)費(fèi)用由政府財(cái)政支出。
3、推廣“三審合一”綜合審判模式
所謂“三審合一”綜合審判模式，即統(tǒng)一審理資源環(huán)境類(lèi)的刑事、民事、行政及非訴行政執(zhí)行審查案件。環(huán)境審判專(zhuān)門(mén)化組織應(yīng)當(dāng)由具有行政、民事或刑事審判經(jīng)驗(yàn)的法官組成，注重行、民、刑不同專(zhuān)業(yè)審判人員的溝通協(xié)調(diào)，并配備相應(yīng)的專(zhuān)家輔助人員。推廣“三審合一”的綜合審判模式，可以解決環(huán)境行政、民事、刑事案件的交叉與銜接問(wèn)題。如環(huán)境刑事案件中存在損害環(huán)境公益行為的，需要提起刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟。同時(shí)，“三審合一”模式能夠避免不同審判庭對(duì)同一案件事實(shí)下不同法律關(guān)系認(rèn)定的差異，提升審判效率，實(shí)現(xiàn)司法公正。在司法實(shí)踐中，1996年上海浦東新區(qū)人民法院成為我國(guó)第一個(gè)將知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事、刑事和行政案件統(tǒng)一歸入知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭審理新模式的試點(diǎn)。江蘇省高院出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展資源環(huán)境案件“三審合一”集中審判的若干意見(jiàn)》，于2013年12月21日起，在全省法院推行環(huán)境資源案件“三審合一”集中審判模式，收到了預(yù)期的效果。最高人民法院《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》規(guī)定，在實(shí)踐中要積極探索環(huán)境資源刑事、民事、行政案件歸口審理，優(yōu)化審判資源，提高審判效率。
4、健全環(huán)保主體司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制
環(huán)保主體司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制有利于密切公、檢、法及環(huán)保部門(mén)在資源環(huán)境案件中的協(xié)作程度。第一，建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度。人民法院、人民檢察院、公安局、環(huán)保局分別明確一名分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)本部門(mén)與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法相關(guān)工作，出席并參加聯(lián)席會(huì)議，就民事、刑事、行政等環(huán)境公益訴訟案件辦理中的相互協(xié)作問(wèn)題以及執(zhí)法聯(lián)動(dòng)中遇到的新情況等進(jìn)行交流、溝通和協(xié)商，依法支持環(huán)保組織提起公益訴訟。第二，檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督環(huán)境行政主管部門(mén)履行職責(zé)。即人民檢察院發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)侵害環(huán)境公益的違法行為應(yīng)當(dāng)查處而未查處的，應(yīng)當(dāng)依照權(quán)限和程序向其發(fā)出檢察建議書(shū)。環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)依法履行職責(zé)，并將履行情況和結(jié)果書(shū)面告知人民檢察院。第三，明確環(huán)境行政主管部門(mén)調(diào)查取證的職責(zé)。在接到群眾污染舉報(bào)后，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)趕赴現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，初步固定證據(jù)。對(duì)于涉嫌環(huán)境犯罪的案件，應(yīng)當(dāng)配合公安機(jī)關(guān)或人民檢察院的偵查和起訴工作，提供相關(guān)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和其他證據(jù)材料。
5、完善有利于原告起訴的物質(zhì)保障措施
與傳統(tǒng)私益訴訟相比，環(huán)境公益訴訟具有專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、證據(jù)不易收集、訴訟利益歸屬于社會(huì)等特征，這些因素都對(duì)原告的訴訟能力提出了更高的要求。同時(shí)，原告提起環(huán)境公訴訟需要巨大的勇氣和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，甚至冒著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。為了激勵(lì)維護(hù)環(huán)境公益的原告積極參與公益訴訟，消除社會(huì)公眾“搭便車(chē)”的心理，有必要建立環(huán)境公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)基金作為原告起訴的資金支持。依據(jù)《信托法》第60條第6項(xiàng)之規(guī)定，為了發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，可以設(shè)立公益信托。第六十一條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展公益信托。根據(jù)這些法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)在省、自治區(qū)、直轄市及省會(huì)城市、地級(jí)市等設(shè)立“環(huán)境保護(hù)公益基金”，基金由基金會(huì)信托管理。
環(huán)境公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)基金的資金主要來(lái)源于以下三個(gè)渠道：一是政府部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)撥款，二是環(huán)境公益訴訟案件的損害賠償金，三是社會(huì)捐贈(zèng)。從有利于環(huán)境公益訴訟原告的角度出發(fā)，專(zhuān)項(xiàng)基金應(yīng)當(dāng)為原告支付以下費(fèi)用：一是相關(guān)的訴訟費(fèi)用。主要包括：案件受理費(fèi)、環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估費(fèi)、以及在調(diào)查取證和法庭審理過(guò)程產(chǎn)生的交通、住宿、就餐、務(wù)工損失等必要費(fèi)用等，案件勝敗與否在所不問(wèn)。二是在原告方勝訴的情況下，依照受案法院所在地的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，按日累積計(jì)算后支付給原告當(dāng)事人。維護(hù)環(huán)境公共利益是原告起訴的宗旨，成立環(huán)境公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)基金作為原告起訴的物質(zhì)保障，是實(shí)現(xiàn)公平正義的司法理念的重要體現(xiàn)。鼓勵(lì)從環(huán)境公益訴訟基金中支付原告環(huán)境公益訴訟費(fèi)用的做法，充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟主體維護(hù)環(huán)境公共利益的積極作用，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，建設(shè)美麗中國(guó)。
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【作者簡(jiǎn)介】
田義文，西北農(nóng)林科技大學(xué)，教授、碩士生導(dǎo)師，陜西省人大常委會(huì)立法咨詢(xún)專(zhuān)家，陜西省經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。
郭楠，西北農(nóng)林科技大學(xué)，環(huán)境法研究生。
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