本文為教育部人文社科項目“代際正義視角下中國基本養(yǎng)老保險制度研究”（13YJCZH143）；國家自然科學基金“基于社會計算的社會保障國家審計政策功能研究”（71272216）；國家社科基金項目：當代歐美社會福利政策及其危機本質(zhì)的研究，12BZZ006
（黑龍江大學政府管理學院 黑龍江哈爾濱150080）
【摘 要】本文概述了我國養(yǎng)老保險雙軌制存在的弊端，分析了養(yǎng)老保險并軌存在的困難，對我國養(yǎng)老保險改革有針對性地提出建議：第一，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革必須與我國國情相結(jié)合；第二，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革必須注意公平與效率的結(jié)合；第三，建立明確的法律保障。
【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保險并軌；養(yǎng)老金；公務(wù)員
目前討論的熱點仍然是公務(wù)員和企業(yè)職工養(yǎng)老保險的雙軌制，養(yǎng)老保險雙軌制造成了政府財政負擔大、人口老齡化、沖擊政府的養(yǎng)老金支付問題等不利于我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會公平與效率的實現(xiàn)，但是在現(xiàn)實運行中也存在著諸多執(zhí)行的難題阻礙著養(yǎng)老保險雙軌制的進行。養(yǎng)老金是退休人員生活的保障，理論上也是根據(jù)社會貢獻而發(fā)放的。然而不公的養(yǎng)老金，令人終究意難平。政府多年來，不斷地提高企業(yè)養(yǎng)老金額度，實質(zhì)上也是在努力彌補雙軌鴻溝。非事業(yè)單位人員需要企業(yè)20%、個人8%，合計28%的繳費率，換之而來的是一二千元的養(yǎng)老金，而機關(guān)事業(yè)單位職工無需繳費，都能有三四千元退休金。雙軌制導致的巨大待遇落差，持續(xù)成為輿論焦點。公眾期待得到一個答復，但是制度改革又是一個復雜的問題，養(yǎng)老金并軌，是制度回歸公平、和諧必須走出的一步。
一、養(yǎng)老保險雙軌制的弊端
1、養(yǎng)老保險系統(tǒng)制度分割
隨著社會文明發(fā)展，公民的權(quán)力得到了提升，而養(yǎng)老保險的劃分依舊是依據(jù)職業(yè)身份劃分，社會不同職業(yè)、不同階層、實行不同的養(yǎng)老保險制度，這樣分割的養(yǎng)老險制度就帶來了養(yǎng)老保險的一系列問題，使得養(yǎng)老保險的覆蓋面變窄，同時也僵化了養(yǎng)老保險體系，在增加養(yǎng)老保險成本的同時也不利于社會公平與正義的實現(xiàn)。
2、人力資源管理混亂
建立統(tǒng)一的人力資源市場需要完善的養(yǎng)老保險體系。各個地區(qū)企事業(yè)單位和機關(guān)單位的養(yǎng)老保險制度不同，但又處于同一個市場機制下，這樣就會使人力資源得不到優(yōu)化配置，更造成了區(qū)域間、管理間難以很好的銜接等問題。在管理上，雙重制度體系，必然導致執(zhí)行能力下降和機構(gòu)的重疊設(shè)置等問題。養(yǎng)老保險可以說是社會保險中最為重要的一環(huán)，雙重的養(yǎng)老保險體系也不利于我國養(yǎng)老保險體系的建設(shè)。
3、加劇政府財政負擔
公務(wù)員也是政府工作的組成部分，龐大的養(yǎng)老金支出也必將帶來財政上的沉重負擔，公務(wù)員的養(yǎng)老保險可以說是政府給予國家工作人員的保障，近年來我國公務(wù)員熱的現(xiàn)象只增不減，龐大的公務(wù)員體系帶來的不僅是行政效率的提高，也使政府的支出不斷的加大，加之養(yǎng)老保險等福利待遇所具有的剛性特點，政府壓力不斷加大，財政負擔越來越重。
二、中國養(yǎng)老金并軌的問題
1、思想觀念問題
現(xiàn)有的養(yǎng)老金雙規(guī)制導致了現(xiàn)有的養(yǎng)老保險的利益格局。將養(yǎng)老金并軌解決了福利待遇差距過大的問題，但是也帶來一些制度銜接方面的問題，比如公務(wù)員的個人繳費問題。最為難以轉(zhuǎn)變的是思想上的保守觀念，既得利益集團不愿放棄現(xiàn)有的利益成果，難以從社會的大局出發(fā)，如果不從觀念上徹底根治，那么我國養(yǎng)老保險并軌的道路必然是艱辛而曲折。
2、資金保障問題
由于我國的社會保險制度目前還處于發(fā)展階段，和福利國家相比在社會保障制度方面還相距甚遠，我國目前各地區(qū)和不同的群體之間還沒有一套統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老金并軌不可避免的就會帶來兩方面問題，首先，我國養(yǎng)老保險賬戶存在空賬，養(yǎng)老保險金的調(diào)整會帶來經(jīng)濟上的通貨膨脹，為基金的保值增值帶來了風險；其次，我國目前養(yǎng)老保險待遇中，養(yǎng)老保險賬戶的設(shè)計按“老人”、“中人”、“新人”劃分，但是其需要一個科學的管理方法，老齡化不斷加劇的今天，養(yǎng)老金并軌就將帶來巨大的并軌成本，同時也需要龐大的資金支持。
3、并軌前后退休人員待遇的平衡銜接問題
養(yǎng)老金并軌問題必然會涉及到新舊制度的轉(zhuǎn)換，在計發(fā)辦法以及待遇差距上存在問題。如果以現(xiàn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老保險為標準，將公務(wù)員與企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇拉齊水平，那么新制度實施后的機關(guān)公務(wù)員領(lǐng)取基本養(yǎng)老金數(shù)額必然要低于以前離、退休制度規(guī)定的標準。因此，要因人而異，對“中人”須采取過渡辦法：對“老人”實行待遇不變；對“新人”采取并軌的辦法，保證退休人員的待遇銜接和“中人”在養(yǎng)老保險待遇上的平穩(wěn)過渡。
4、法律保障問題
我國社會保障制度發(fā)展目前正處于起步階段，發(fā)展的不成熟就決定了我國社會保障相關(guān)法律的建設(shè)相對滯后，與此同時，在養(yǎng)老保險的實施過程中，各地法律法規(guī)存在差異，缺少一套全國統(tǒng)一完善的法律規(guī)范支撐養(yǎng)老保險的實施?！?011年7月1日施行的《中華人民共和國社會保險法》中，并沒有對公務(wù)員養(yǎng)老保險作具體的規(guī)定，推行公務(wù)員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度并軌，必須解決養(yǎng)老保險的立法問題?！?strong>[1]
三、關(guān)于我國養(yǎng)老保險改革的建議
第一，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革必須與我國國情相結(jié)合。世界上并沒有兩個完全同一的制度，對于社會保障發(fā)展成熟國家的社會保障制度我們也不能照抄照搬，在借鑒的同時務(wù)必要與我國的國情相適應(yīng)。我國近些年經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢良好，在國際競爭方面存在著諸多優(yōu)勢，目前我國雖處于國際大國的位置，但經(jīng)濟發(fā)展仍處于發(fā)展中國家，養(yǎng)老保險制度的發(fā)展也必然要與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。我國人口眾多，地區(qū)間又存在差異這些都是我們改革養(yǎng)老保險制度值得注意的問題。每一套完善的社會保障制度背后都有一套與之相對應(yīng)的社會福利價值觀，與民眾的社會福利意識形態(tài)也是息息相關(guān)，我國自古到今就有善待老人的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，所以我國在公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革中務(wù)必要與自身的福利文化相對應(yīng)，在結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度進行改革。
第二，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革必須注意公平與效率的結(jié)合。我國目前的養(yǎng)老保險制度并沒有調(diào)動全社會勞動力的積極性來最大限度的實現(xiàn)效率，更沒有縮小不同群體的待遇差距，實現(xiàn)公平。然而，在調(diào)整和改革養(yǎng)老保險體系中，只有公平與效率相結(jié)合，并且始終貫穿才能獲得改革的成果。一方面，需要建立公務(wù)員養(yǎng)老保險籌資責任共擔機制。建立起國家、企業(yè)、個人三者共同承擔的養(yǎng)老保險籌資模式有利于在減輕政府財政負擔的同時，加強個體在養(yǎng)老保險中的責任，增強社會共識，加大了社會認同感，權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合，并且符合市場規(guī)律。只有建立起科學籌資、責任共擔的機制，才能實現(xiàn)公務(wù)員養(yǎng)老保險制度未來的可調(diào)控性發(fā)展。另一方面，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度要多層次的建立和完善。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革應(yīng)該以與普通國民相一致或接近的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度為基礎(chǔ)，建立補充性的職業(yè)養(yǎng)老保險制度和國家支持的個人自愿儲蓄制度。[2]多層次的養(yǎng)老保險制度是我國養(yǎng)老保險制度走向完善的關(guān)鍵，這是制度融合的路徑選擇，也是實現(xiàn)社會公平正義的具體體現(xiàn)。
第三，建立明確的法律保障?，F(xiàn)代養(yǎng)老保險理論認為，國家經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和人權(quán)保障離不開社會保障的法制建設(shè)，國家社會保障制度的建立是以制定和實施社會保障法律為起點的。例如美國1974年的《雇員退休收入保障法》、1978年的《美國國內(nèi)稅收法案》、1983年修訂的社會保障法案、1986年的《稅法改革修正案》、2001年《經(jīng)濟增長與減稅調(diào)和法案》及2002年《企業(yè)改革法案》為美國養(yǎng)老金改革做了有效的引導。我國2006年1月1日起正式實施的《中華人民共和國公務(wù)員法第七十七條明確規(guī)定：“國家建立公務(wù)員保險制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助與補償。”2010年《社會保險法》中第十條規(guī)定：“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定?！狈煞ㄒ?guī)的實施保障了我國養(yǎng)老保險制度的實施，但是也存在一定的弊端，雖在原則上規(guī)定了享受養(yǎng)老保險的權(quán)利和需要承擔的義務(wù)，但并沒有實質(zhì)性的具體措施，從另一方面阻礙了我國養(yǎng)老保險制度的進步。公務(wù)員養(yǎng)老保險法制層面至今沒有質(zhì)的變化，由于政策法規(guī)不配套，所以改革辦法也就不統(tǒng)一，導致各地發(fā)展不平衡。因此，在即將進行的公務(wù)員養(yǎng)老保險改革中一定要重視立法工作，保證養(yǎng)老保險的公平性、強制性，提高運轉(zhuǎn)效率。
【注釋】
[1]姜小鴻.公務(wù)員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的并軌探析[J].創(chuàng)新論壇，2013, (1).
[2]龍玉其.不同類型公務(wù)員的比較與啟示——以英國、德國、新加坡為例[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討,2012,(5)．
【參考文獻】
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[8]Gun-BrittTrydeg?rd and Mats Thorslund. OneUniform Welfare State or a Multitude of Welfare Municipalities? The Evolutionof Local Variation in Swedish Elder Carespol[J].2010(8).
【作者簡介】
高迪，黑龍江大學政府管理學院社會保障專業(yè)，從事社會保障相關(guān)研究.
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