（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院 貴州貴陽550025）
【摘 要】本文概述了貴州省印江縣基本概況，闡述了城鎮(zhèn)化建設(shè)對印江縣土地的影響，分析了在城鎮(zhèn)化建設(shè)中印江縣土地利用方面存在的問題，提出城鎮(zhèn)化進(jìn)程中合理利用土地的對策：挖掘土地潛力，集約利用土地；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，防止土地質(zhì)量下降；健全和完善小城鎮(zhèn)土地利用管理制度；協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)擴(kuò)張與耕地保護(hù)的關(guān)系；樹立科學(xué)的土地倫理觀。
【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；土地問題；合理利用；對策
城鎮(zhèn)化是當(dāng)今社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要課題，也是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化的必然趨勢，是城市發(fā)展的必要過程。不僅推進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，提高了人民的生活品質(zhì)，同時(shí)城鎮(zhèn)化也會讓社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系產(chǎn)生劇烈的變動(dòng)，引發(fā)農(nóng)村和城市協(xié)調(diào)發(fā)展等系列問題。目前，我國正在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，因此，如何協(xié)調(diào)好城市發(fā)展與土地利用之間的關(guān)系，合理、高效、集約地利用土地資源，對我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)及推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)有序發(fā)展具有重要意義。本文以貴州省印江縣為例，探討該問題。
一、貴州省印江縣基本概況
印江縣位于貴州省東北部，銅仁市西部，地處武陵山脈主峰、佛教名山、國家級自然保護(hù)區(qū)——梵凈山西麓，是國家西部大開發(fā)和實(shí)施武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)的核心區(qū)域，貴州省重點(diǎn)打造黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要支點(diǎn)和連接成渝經(jīng)濟(jì)圈的橋頭堡。全縣國土面積1969平方公里，轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)347個(gè)行政村8個(gè)居委會，全縣總?cè)丝?3.76萬人。
印江屬亞熱帶溫暖濕潤季風(fēng)氣候，年均氣溫16.8℃，年降雨量1100mm左右，自然資源極為豐富。全縣森林覆蓋率達(dá)50%，全縣礦產(chǎn)資源種類多樣，有錳、硅、鎂、花崗石、玉帶石、煤、硫鐵礦、重晶石等50余種，煉鎂白云巖礦、硅石礦儲量超過千萬噸。全縣河流總長223公里，年徑流量12.5億立方米，水能蘊(yùn)藏量6萬千瓦，有地下熱水泉10余處。
自西部大開發(fā)以來，印江縣城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，旅游推介和招商引資取得新發(fā)展，全縣工業(yè)經(jīng)濟(jì)取得新突破。2014年1-10月，全縣完成工業(yè)總產(chǎn)值328751萬元，同比增長16.8%。其中：規(guī)模（2000萬元）以上工業(yè)總產(chǎn)值260419萬元，增長14.6%；規(guī)模（2000萬元）以上工業(yè)增加值66289萬元，增長15.7%。預(yù)計(jì)到2015年，全縣工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到55億元，年均增長36.5%，其中完成規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值43億元，年均增長40%，完成規(guī)模工業(yè)增加值8億元，年均增長38%，實(shí)現(xiàn)稅收1.5億元以上，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為26.9：34.8：38.3，工業(yè)增加值占GDP比重提高到25%，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)35%以上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，工業(yè)主導(dǎo)作用明顯增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)“增比、進(jìn)位、突破”。
二、城鎮(zhèn)化建設(shè)對土地的影響
1、人口增長及聚集
人口增長及聚集帶動(dòng)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同樣也引發(fā)了農(nóng)地減少及土地質(zhì)量下降的問題。城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)就是城市化、都市化，是“農(nóng)民”轉(zhuǎn)“市民”的過程。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集是城鎮(zhèn)化最基本的特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)人口的比重在城鎮(zhèn)化的過程中逐步下降，工業(yè)和服務(wù)業(yè)人口比重隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展逐步上升，城鎮(zhèn)化影響人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移，使工業(yè)與服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。而為了滿足新增城鎮(zhèn)人口最基本的生活，有大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為住宅等基礎(chǔ)用地也成為必然趨勢，城鎮(zhèn)化促進(jìn)了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地的進(jìn)程。且因城鎮(zhèn)化的建設(shè)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，導(dǎo)致了原本靠耕種農(nóng)地來獲得生活收入的勞動(dòng)力減少，致使耕地大量荒蕪，質(zhì)量下降。
2、土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生變化
城鎮(zhèn)化的發(fā)展推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)的聚集，同樣也使土地利用結(jié)構(gòu)缺乏穩(wěn)定性。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展首先意味著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。從土地利用角度來看，產(chǎn)業(yè)的聚集和升級表現(xiàn)為土地的利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和變化，主要是由于不同的經(jīng)濟(jì)部門在土地占用水平上的差異以及發(fā)展的不平衡所導(dǎo)致的。而區(qū)域的土地利用結(jié)構(gòu)變化則會使農(nóng)地的面積發(fā)生變化。以貴州省印江縣為例，本文利用式2.1計(jì)算了印江縣2003-2012年間的土地利用變化情況。
區(qū)域土地利用的變化幅度指的是土地利用變化面積的變化程度，它可以反映出不同土地類型在總量上的變化。通過分析其總量變化，就可以了解土地利用結(jié)構(gòu)的變化和土地利用變化的總態(tài)勢。其數(shù)學(xué)模型為：
表1顯示，印江縣10年來，土地類型變化幅度具體情況如下：①耕地減少，耕地變化幅度為-4.67，未利用土地被開發(fā)，土地結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；②草地及其他用地（包括未用土地）有所減少，變化幅度分別為-24.90、-35.46；③建設(shè)、交通、水利等方面都有大幅增加，變化幅度分別為277.23、731.24；④農(nóng)業(yè)等其他土地變化幅度較小；⑤林地與園地有所增加，變化幅度為13.35、41.17。
數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，印江縣近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)化建設(shè)對基礎(chǔ)設(shè)施的土地投入及閑置土地與未開發(fā)土地使用量較多。土地的集約利用度不高，土地利用結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，部分土地類型變化幅度較大。但因印江縣位于武陵山脈主峰梵凈山西麓，處風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)，生態(tài)環(huán)境受到了嚴(yán)格控制和保護(hù)。故印江縣的農(nóng)業(yè)土地雖有所減小，但基本能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及生活所需。
3、技術(shù)進(jìn)步加快了土地的占用
技術(shù)的進(jìn)步提高了土地等稀缺資源的利用率，同樣也加快了人們對自然資源的掠奪速度。原本靠投入更多資源來獲取發(fā)展的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步來改變資源利用率的發(fā)展方式。這種改變能夠使資源利用效率得到更好地提高，解決了土地因過度開發(fā)而造成的生態(tài)環(huán)境的破壞等問題，從而實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的目的。但從土地利用角度來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，是土地集約利用與土地結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的。而究其原因還是由于技術(shù)的進(jìn)步、投資的增加。城鎮(zhèn)化提高了工作效率，但是它也加快了對土地等自然資源的掠奪速度，開發(fā)時(shí)間被大大縮短。土地、林地等稀缺資源恢復(fù)和生長周期長，速度慢，跟不上被開發(fā)的速度，導(dǎo)致環(huán)境了的惡化。
4、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致土地結(jié)構(gòu)不合理發(fā)展
經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使土地集約度與人居生活水平快速提高，同樣也導(dǎo)致了土地結(jié)構(gòu)不合理發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是土地利用變化的決定性因素。從土地利用方面來講，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展促進(jìn)了土地利用效率與集約度的不斷增加，現(xiàn)代交通與區(qū)域基礎(chǔ)的建設(shè)，使區(qū)域城市體系進(jìn)一步完善，居住條件與人居環(huán)境質(zhì)量提高。但隨著人均國內(nèi)生產(chǎn)總值或國民收入為指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消耗水平的加快，人們對居住條件、福利、基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源與教育的要求也相應(yīng)提高。用地需求增大，加快農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地的速度。所以，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅會帶來城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也會使農(nóng)業(yè)用地大量轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)建設(shè)用地，導(dǎo)致土地結(jié)構(gòu)不合理發(fā)展。
5、相關(guān)制度和政策
計(jì)劃生育政策雖有效地維持了人地平衡，但土地管理制度的不完善也導(dǎo)致了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。計(jì)劃生育是我國的基本國策，通過實(shí)行計(jì)劃性生育，有計(jì)劃地控制了人口增長。但現(xiàn)今的土地市場管理制度不完善也給許多“有心人”制造了鉆政策空子的機(jī)會，導(dǎo)致了許多不按法規(guī)辦事的案件發(fā)生，并越演越烈。有些地方政府更是為了方便操作，控制了本轄區(qū)內(nèi)的土地，這勢必會導(dǎo)致土地控制權(quán)和所有權(quán)的分離，從而產(chǎn)生委托代理的問題。為此，地方政府對土地市場進(jìn)行了一系列不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，導(dǎo)致了土地資源的利用率低下和嚴(yán)重的浪費(fèi)。所以，我國要不斷完善土地制度，保證城鎮(zhèn)化的有序的進(jìn)行。
三、城鎮(zhèn)化過程中土地利用存在問題
1、土地集約利用程度較低
由于“開發(fā)區(qū)熱”的影響，各地普遍開始在城區(qū)周圍搞開發(fā)區(qū)、新區(qū)等擴(kuò)建城市規(guī)模，以求盡快得到發(fā)展。但由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件的限制以及政府對項(xiàng)目考核不到位，導(dǎo)致許多開發(fā)區(qū)或者大型設(shè)施建設(shè)資金不足，項(xiàng)目得不到落實(shí)，造成建設(shè)一半或還沒建設(shè)的項(xiàng)目被閑置，導(dǎo)致了大量的土地被浪費(fèi)，出現(xiàn)了“征而不用”“開而不發(fā)”的現(xiàn)象。且鄉(xiāng)村居民點(diǎn)建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地過多且分布散亂，土地結(jié)構(gòu)及空間分布不合理，城鎮(zhèn)建設(shè)中大量土地粗放利用，土地集約利用程度較低。
2、土地質(zhì)量下降及生態(tài)環(huán)境惡化
在污染物種類的排放中，直接影響土地質(zhì)量的就是工業(yè)廢水排放及工業(yè)源固體的排放。普查中發(fā)現(xiàn)印江縣普查的540家企業(yè)中只有一家企業(yè)的廢水經(jīng)過處理。這些未經(jīng)處理的工業(yè)廢水直接排放到了江河湖、庫等環(huán)境，一部分則直接流向水田，嚴(yán)重影響了土地質(zhì)量。（詳見表2）
表3結(jié)果分析，印江縣的工業(yè)廢物排放產(chǎn)生總體數(shù)量雖多，可是直接排放的固體廢物并不多。但是首先接觸到固體廢物的環(huán)境還是土地，因此，雖然數(shù)量少，仍然會對土地質(zhì)量產(chǎn)生影響，導(dǎo)致土地質(zhì)量下降
表4統(tǒng)計(jì)結(jié)果分析，印江縣連續(xù)兩年撂荒總面積為3.00萬畝。其中田0.60萬畝，土2.40萬畝。近年來，印江縣城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，第一產(chǎn)業(yè)的人口向第二產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人力減少，導(dǎo)致農(nóng)村的土地大量荒蕪，而部分在種農(nóng)地因普遍使用高效率的化肥、農(nóng)藥等進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，化學(xué)農(nóng)用品的使用量加大，有機(jī)化肥投入不足，化肥使用不平衡，導(dǎo)致了土地耕層變淺，土壤質(zhì)量與保肥能力下降，農(nóng)耕化學(xué)農(nóng)藥使用量的增加導(dǎo)致了土地質(zhì)量的下降。
綜合以上數(shù)據(jù)分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模一般都較小，各種生產(chǎn)設(shè)施及生產(chǎn)技術(shù)都很簡陋落后，為獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益，減小了對防污、治污方面的投入，致使其生產(chǎn)后產(chǎn)生的三廢達(dá)不到排放標(biāo)準(zhǔn)。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的布局分散，因而污染的程度及范圍都被擴(kuò)大化。且由于城鎮(zhèn)化的建設(shè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，從事農(nóng)耕生產(chǎn)人口減少，耕地連續(xù)兩年撂荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。
3、小城鎮(zhèn)土地利用管理制度不健全
長期以來，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地權(quán)屬管理工作缺乏有效的措施，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。各地農(nóng)戶掌握的土地、林地、房屋、等資源除了自身耕種、居住和經(jīng)營外，很難進(jìn)入市場流通或流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包制也存在許多問題，特別是經(jīng)過二輪承包后確權(quán)工作十分困難，部分《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》沒有及時(shí)分發(fā)到戶，出現(xiàn)“有證無地、有地?zé)o證、一地多證、一證多地、無地?zé)o證”等多種現(xiàn)象，許多地方存在著產(chǎn)權(quán)關(guān)系與現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)關(guān)系脫節(jié)等問題，土地管理中的產(chǎn)權(quán)問題變得極為混亂復(fù)雜。小城鎮(zhèn)土地儲備制度不完善，土地供給方式單一，土地利用規(guī)劃中的用途分區(qū)較為混亂，土地用途管制制度的實(shí)施缺乏規(guī)劃依據(jù)，土地用途管制制度也難以全面落實(shí)。
四、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用問題的解決對策
1、挖掘土地潛力，集約利用土地
充分挖掘自身潛力，盡可能的增加耕地的數(shù)量，整改與復(fù)耕原有農(nóng)用土地，落實(shí)對耕地的保護(hù)，通過全面的統(tǒng)籌規(guī)劃、加大土地監(jiān)管力度，監(jiān)督城鎮(zhèn)存量土地的集約利用程度，構(gòu)建城鎮(zhèn)土地集約利用潛力評價(jià)指標(biāo)體系。加快舊城區(qū)改造，提高土地利用率，改善居民的生活環(huán)境和生活水平。盡快回收閑置土地，放入土地儲備系統(tǒng)，再進(jìn)行合理的土地資源配置。規(guī)范農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地規(guī)模，完善城鎮(zhèn)土地集約利用管理制度。
2、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，防止土地質(zhì)量下降
嚴(yán)格控制工業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，減少對土地的化學(xué)污染。優(yōu)化施肥結(jié)構(gòu)，提高土壤養(yǎng)分。提高生產(chǎn)技術(shù)，減少化學(xué)農(nóng)用品的使用量，平衡土壤結(jié)構(gòu)，宏觀調(diào)控，盡量提升農(nóng)作物價(jià)值，提高土地的質(zhì)量。保護(hù)好特殊的地形地貌及風(fēng)景名勝區(qū)，如貴州省印江土家族苗族自治縣，其建設(shè)規(guī)劃要考慮到喀斯特地貌多溶洞的特殊性。其建設(shè)發(fā)展必須保證其原有山林綠地，保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)的完好。提倡建設(shè)宜居型城市。城鎮(zhèn)化好壞的標(biāo)準(zhǔn)，不僅要考慮其經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度，還應(yīng)該考慮是否適合人類的居住與生活。只有經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境共同進(jìn)步，才能實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。
3、健全和完善小城鎮(zhèn)土地利用管理制度
實(shí)施多元化產(chǎn)權(quán)制度，培育及完善城鎮(zhèn)土地市場，推進(jìn)小城鎮(zhèn)土地使用制度改革，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。首先，要嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)用地，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、征地、開發(fā)、出讓與管理，保證耕地總量控制平衡，并制定合理的土地供應(yīng)計(jì)劃，規(guī)范土地供應(yīng)程序，促進(jìn)土地市場良性發(fā)展。其次，以產(chǎn)權(quán)改革為鏈接，以土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)為基礎(chǔ)，創(chuàng)新制度，通過外部環(huán)境和土地流轉(zhuǎn)模式多元化的探索，尋求土地產(chǎn)權(quán)制度改革的有效途徑將促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序地發(fā)展。再次，全面落實(shí)土地用途管制制度。提高土地利用規(guī)劃隊(duì)伍素質(zhì)，增強(qiáng)技術(shù)力量、編制相關(guān)技術(shù)規(guī)程，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，建立土地用途監(jiān)管系統(tǒng)，嚴(yán)格監(jiān)控項(xiàng)目建設(shè)，建立清晰的土地用途分區(qū)。最后，完善土地儲備制度與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，改變單一的土地供應(yīng)方式，提高城鎮(zhèn)土地集約利用程度，及時(shí)供應(yīng)建設(shè)土地。保護(hù)耕地和保障農(nóng)民的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)好小城鎮(zhèn)建設(shè)用地與耕地保護(hù)的關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)民宅基地和責(zé)任田的有序流轉(zhuǎn)，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活存量土地，妥善解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地。
4、協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)擴(kuò)張與耕地保護(hù)的關(guān)系
嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)政策，合理規(guī)劃土地，減少盲目擴(kuò)張。應(yīng)當(dāng)積極執(zhí)行國家耕地保護(hù)政策，加強(qiáng)城鎮(zhèn)土地規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，并嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃，防止違法違規(guī)現(xiàn)象的產(chǎn)生，制約城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張速度和數(shù)量。政府土地管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行“耕地占補(bǔ)平衡”措施?！罢家谎a(bǔ)一”等措施對耕地的占補(bǔ)平衡起到了一定的作用。某些后備資源不足的省份，如貴州?。?34畝），如果不能“占一補(bǔ)一”還可以實(shí)行“占一養(yǎng)一”“占一整一”的辦法，即占用一畝耕地則必須整理、復(fù)墾一畝或改善一畝中低產(chǎn)田粗放經(jīng)營狀態(tài)，提高現(xiàn)有耕地產(chǎn)出水平的耕地平衡辦法。
5、樹立科學(xué)的土地倫理觀
土地倫理是人類在長期的生活生產(chǎn)當(dāng)中形成的，是關(guān)乎于人與土地環(huán)境之間的關(guān)系思考與道德規(guī)范。土地利用既是經(jīng)濟(jì)問題，又是社會與生態(tài)問題。在城鎮(zhèn)化的過程中對土地的需求發(fā)生了變化，人們必須要用正確理智的視角和歷史責(zé)任感的認(rèn)識來對土地進(jìn)行分配和利用，尊重土地利用規(guī)律和生態(tài)環(huán)境。歷史的發(fā)展已經(jīng)證明了只有合乎倫理規(guī)范的使用土地，才能使土地資源等生態(tài)環(huán)境得到可持續(xù)的發(fā)展。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中我們應(yīng)該遵循自然規(guī)律，樹立好正確的土地利用倫理觀，促進(jìn)土地利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及社會經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
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[7] 貴州省印江縣農(nóng)牧科技局. 印江縣連續(xù)兩年丟荒的耕地面積調(diào)查統(tǒng)計(jì)表[Z].2014.
【作者簡介】
任恒熠（1992.7—）女，貴州銅仁人，貴州大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：地方政府與城市管理.
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