本文為西北政法大學(xué)校級科研項目“世界自然遺產(chǎn)保護的法律問題研究”（09XJC010）成果
（西北政法大學(xué) 陜西西安 710063）
【摘 要】本文介紹了我國國家公園體制建立的背景，分析了存在的主要法律問題，提出了法律對策。要制定專門的法律法規(guī)，明確國家公園的概念和國家公園體制的各項制度；明確界定國家公園的法律概念，辨清其與相關(guān)保護區(qū)的區(qū)別；建立專門的國家公園管理機構(gòu)，明晰其職權(quán)和職責(zé)。
【關(guān)鍵詞】國家公園體制；建立；法律問題；對策
一、我國國家公園體制建立的背景
國家公園已是國際社會普遍認同的自然遺產(chǎn)保護模式。自然遺產(chǎn)是大自然留給人類最珍貴的自然財富，維系自然遺產(chǎn)的可持續(xù)性是人類文明進程中的重大責(zé)任。自1872年世界上第一個國家公園由美國以法律形式確立以來，歷經(jīng)一百多年的發(fā)展，由于很好地處理了自然資源保護和開發(fā)利用之間的關(guān)系，國家公園具有的先進性和適用性，并未因政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平的不同失去吸引力，現(xiàn)在已成為世界絕大部分國家和地區(qū)保護自然地的主要方式。截至2014年3月，世界保護區(qū)委員會（WCPA）數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計的屬于國家公園(Ⅱ類)的數(shù)量達到5219個。
國家公園體制已成為我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要抓手。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對自然資源的巨大需求，以及現(xiàn)有自然遺產(chǎn)保護管理體制存在的諸多問題，導(dǎo)致我國生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、自然遺產(chǎn)品質(zhì)嚴(yán)重下降。這已經(jīng)不能滿足國民對優(yōu)美環(huán)境和旅游休閑的高漲需求，因此十八大報告提出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)，必須樹立生態(tài)文明理念，加快建立生態(tài)文明體制，健全國土空間開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制?！笔藢萌腥珪稕Q定》進一步指出“加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建立國家公園體制”?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（2015）再次提出“建立國家公園體制，實行分級、統(tǒng)一管理，保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性?！笨梢姡瑖夜珗@體制已成為完善我國生態(tài)環(huán)境保護體制，建立生態(tài)文明制度的重要內(nèi)容。
我國已經(jīng)先期開展了國家公園的試點工作。2006年云南迪慶藏族自治州以地方立法的方式成立了香格里拉普達措國家公園，2007年6月該國家公園正式揭牌。2008年6月，國家林業(yè)局同意將云南省列為國家公園建設(shè)試點省。2008年10月，國家環(huán)保部和旅游局批準(zhǔn)建設(shè)國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園。2014年3月，國家環(huán)保部和旅游局批準(zhǔn)將浙江仙居縣和開化縣作為國家公園的試點縣。2015年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》中明確提出“在9個省份開展國家公園體制試點”。國家公園體制的建立涉及到多個部門的利益，所以為了進一步推動國家公園體制試點工作，今年5月20日發(fā)改委同中央編辦、財政部、國土部、環(huán)保部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、旅游局、文物局、海洋局、法制辦等13個部門聯(lián)合印發(fā)《建立國家公園體制試點方案》，根據(jù)該方案，國家擬在北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海開展建立國家公園體制試點，每個省份選取1個區(qū)域，試點周期為3年。
二、我國國家公園體制建立存在的主要法律問題
國家公園對我國來說是個“舶來品”，缺乏專門的法律基礎(chǔ)和實施機制。我國現(xiàn)有《環(huán)境保護法》（2014）、《森林法》（1984）、《野生動物保護法》（2004）、《關(guān)于建立地質(zhì)自然保護區(qū)的規(guī)定》（1987）、《自然保護區(qū)條例》（1994）、《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》（1995）、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2006）、《國家濕地公園管理辦法（試行）》（2010）、《國家級森林公園管理辦法》（2011）等相關(guān)法律規(guī)范，依據(jù)上述規(guī)范建立了國家地質(zhì)公園、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家濕地公園、國家森林公園、國家礦山公園等自然遺跡保護模式，形成了相應(yīng)的管理體制。因此，我國目前有國家公園相關(guān)的法律規(guī)范，但沒有專門性的立法，導(dǎo)致現(xiàn)有的法律制度均不能滿足國家公園體制建立的需要。受原有自然保護地管理模式的影響，國家公園體制建立的過程中必然呈現(xiàn)出部門之間權(quán)力博弈激烈、地方政府利益爭奪加劇、公眾權(quán)利意識增強、具體路徑眾說紛紜等問題。
我國缺乏對國家公園法律概念的界定。國家公園的概念最早源于美國的“national park”,其狹義上是指直接以“國家公園”冠名，擁有獨特地理屬性的自然區(qū)域，同時包括少數(shù)重要的歷史文化遺產(chǎn)保護地；廣義上是指美國國家公園管理局所管轄的所有區(qū)域，包括了國家公園、國家紀(jì)念地、國家戰(zhàn)場、國家歷史公園、國家湖濱等，即國家公園體系。IUCN保護區(qū)管理分類體系包括了不同保護地模式，其中國家公園，是指大面積的自然或接近自然地區(qū)域，設(shè)立的目的是為了保護大規(guī)模的生態(tài)過程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性。其他國家的國家公園也有不同的涵義，如澳大利亞的Dipperu國家公園主要是指嚴(yán)格的自然保護區(qū)，哥斯達黎加的瓜納卡斯特國家公園主要是指上述國家公園，土耳其的Yozgat Camligi國家公園是指自然歷史遺跡或地貌，澳大利亞的遠足國家公園主要是指自然資源可持續(xù)利用保護區(qū)等。目前各國及IUCN關(guān)于國家公園的概念沒有完全統(tǒng)一的認識，我國亦無國家公園的法律界定，容易引起相關(guān)概念之間模糊與混淆。
我國已形成了有關(guān)自然保護地的管理體制和經(jīng)營機制。目前，國內(nèi)已建立了不同類型的保護區(qū)，如自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、礦山公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、沙漠公園等，他們分別由國家環(huán)保部、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、水利部、國土資源部、旅游局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門管理。國家公園的創(chuàng)設(shè)，要建在自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等保護區(qū)的基礎(chǔ)上，必然涉及到不同資源類型，其管理職能已經(jīng)分散在各個部門，將導(dǎo)致協(xié)調(diào)與國家公園管理有關(guān)部門之間的權(quán)力關(guān)系成為一個節(jié)點性難題?，F(xiàn)行的自然保護地所有權(quán)多為國家，但由地方政府代表國家行使所有權(quán)、資產(chǎn)管理權(quán)和開發(fā)經(jīng)營權(quán)，造成了政府既是裁判員又是運動員的情形，不利于市場機制的形成。
三、我國國家公園體制建立的法律對策
制定專門的法律法規(guī)，明確國家公園的概念和國家公園體制的各項制度。國家應(yīng)當(dāng)制定專門的國家公園法律規(guī)范，使之成為建立國家公園體制的基礎(chǔ)，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確國家公園建立的目的、設(shè)立方式、規(guī)劃制度、管理體制、經(jīng)營機制、監(jiān)測和監(jiān)督機制、公眾參與治理機制、管理人員與志愿者管理體系、綜合執(zhí)法制度等。制定《國家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》，明確國家公園規(guī)劃的編制主體、程序、方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。制定《國家公園資源調(diào)查與評價技術(shù)規(guī)程》，明確國家公園的資源類型劃分評估標(biāo)準(zhǔn)等。制定《國家公園的基本條件》，主要對國家公園的術(shù)語、定義、功能、基本條件及評價進行界定。
明確界定國家公園的法律概念，辨清其與相關(guān)保護區(qū)的區(qū)別。國家公園在不同國家的涵義不同、自然特征和管理體制差異很大，因此我國對國家公園進行界定時不能照搬國外的概念，應(yīng)在吃透“建立國家公園體制”的精神實質(zhì)上，明確其內(nèi)涵和外延。具體而言，國家公園的概念應(yīng)當(dāng)明確：第一，國家公園保護的范圍應(yīng)當(dāng)以自然遺產(chǎn)為主、文化遺產(chǎn)為輔；第二，國家公園是國家實施特殊保護的區(qū)域，目的是為了保護生態(tài)、文化資源，促進資源的可持續(xù)發(fā)展；第三，國家公園僅指以“國家公園”命名，并經(jīng)過國家專門機關(guān)認證的保護區(qū)。
建立專門的國家公園管理機構(gòu)，明晰其職權(quán)和職責(zé)。十八屆三中全會提出的建立國家公園體制的目的是整合保護區(qū)多頭管理、創(chuàng)新生態(tài)保護制度，實現(xiàn)保護區(qū)的有效管理。設(shè)立具備綜合執(zhí)法能力的國家公園管理機構(gòu)，采用垂直管理方式，對國家公園進行統(tǒng)一規(guī)劃、保護、建設(shè)和管理。將國家公園的管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，由管理部門負責(zé)資源的保護和管理，成立專門的機構(gòu)經(jīng)營資源的開發(fā)工作，對區(qū)域內(nèi)的經(jīng)營性項目實行特許經(jīng)營管理。
【參考文獻】
【1】傅廣海.基于生態(tài)文明戰(zhàn)略的國家公園建設(shè)與管理[M].西南財經(jīng)大學(xué)出版社，2014
【2】張希武，唐芳林.中國國家公園的探索與實踐[M].中國林業(yè)出版社，2014
【3】吳曉松.關(guān)于建立我國國家公園體制的思考[J].林業(yè)經(jīng)濟，2014（8）
【4】劉克勇，鄧澤林.建立基于公共服務(wù)的國家公園體制[J].林業(yè)經(jīng)濟，2013（3）
【作者簡介】
王兆平（1979.6—），陜西大荔人，法學(xué)博士，陜西師范大學(xué)博士后，西北政法大學(xué)教師。
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