（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺研究院 山東煙臺 264670）
【摘 要】本文以淄博市淄川區(qū)為例，闡述了社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀，分析了存在的主要問題，提出了加快推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的對策建議。要加大公共財(cái)政投入；把養(yǎng)老服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃；落實(shí)完善優(yōu)惠政策；加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。
【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)；現(xiàn)狀；問題；對策；淄博市淄川區(qū)
按照國家60歲及以上人口占10%以上即達(dá)到老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)，淄博市早在2000年就進(jìn)入老齡化社會。淄川區(qū)是淄博市的人口大區(qū)，也是人口老齡化程度比較高的地區(qū)。截至2014年底，淄博市淄川區(qū)60周歲及以上老年人口12.5萬，占全區(qū)人口總數(shù)的19.31%。解決老齡化問題，社會養(yǎng)老是關(guān)鍵所在。因此，積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)健康發(fā)展，是應(yīng)對人口老齡化、保障和改善民生的必然要求。
一、淄博市淄川區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀
近年來，淄川區(qū)通過政府主導(dǎo)、社會各界參與，逐漸形成了“以區(qū)福利中心為龍頭、以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為支撐、以社區(qū)日間照料為依托、以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)為保障、以高齡優(yōu)待為補(bǔ)充、社會各界多方參與”的全方位、多層次的社會養(yǎng)老服務(wù)體系基本框架，淄川區(qū)養(yǎng)老事業(yè)呈現(xiàn)出了全面化、特色化、快速化發(fā)展的特點(diǎn)，為全區(qū)老年人安享晚年、老有所養(yǎng)提供了基礎(chǔ)性的設(shè)施和制度保障。
1、加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多元化建設(shè)
（1）加大政府投入。今年淄川區(qū)在開展“項(xiàng)目建設(shè)年”中，積極籌建了淄川區(qū)社會福利中心，項(xiàng)目總投資3000萬元，建筑面積近6000平方米，提供床位200張，均超過了省里要求的50-100萬人口的縣（市）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，是唯一由政府全額投資，集老年人生活照料、醫(yī)療保健、孤老供養(yǎng)、流浪乞討救助為一體的綜合性福利中心。該項(xiàng)目自2014年9月份運(yùn)營以來，正逐漸發(fā)揮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的龍頭示范和引領(lǐng)帶動作用。
（2）鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。現(xiàn)在淄川區(qū)有依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的開發(fā)區(qū)老年公寓、威通集團(tuán)企業(yè)投資興辦的天倫老年公寓、個(gè)人投資興辦的康壽、恩澤、孟子山等老年公寓，特別是今年5月份投入使用的留仙湖養(yǎng)生中心，是由西關(guān)一社區(qū)投資4000余萬元興建，占地面積1.2萬平方米，建筑面積1.48萬平方米,可提供養(yǎng)老服務(wù)床位400張，是目前全市規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、設(shè)施先進(jìn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之一。目前，全區(qū)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擁有床位數(shù)3255張，每千名老人擁有床位約28張。
2、完善居家養(yǎng)老服務(wù)
在鼓勵發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的同時(shí)，大力發(fā)展居家養(yǎng)老上門服務(wù)和社區(qū)日間照料服務(wù)，并逐步呈現(xiàn)出其養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用。自2012年開始，組織城市社區(qū)建設(shè)老年人日間照料中心、農(nóng)村建設(shè)幸福院，為老年人提供集中活動、休閑、就餐場所，免費(fèi)為社區(qū)、農(nóng)村老人提供養(yǎng)老服務(wù)，目前全區(qū)共有社區(qū)老年人日間照料中心9處，在農(nóng)村初步規(guī)劃了幸福院28處。2009年淄川區(qū)出臺了《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)暫行辦法》，重點(diǎn)為城區(qū)“三無”老人、城市低保、重點(diǎn)優(yōu)撫對象中不能自理或半自理的60歲以上的老人提供生活照料、探視、精神慰藉等內(nèi)容的免費(fèi)服務(wù)，目前已服務(wù)2700余人次。淄川區(qū)志愿者協(xié)會不定期組織開展主題實(shí)踐活動，全區(qū)登記注冊志愿者隊(duì)伍21支、2萬余人，免費(fèi)為老年人提供理發(fā)、看病、法律咨詢、清理衛(wèi)生、維修房屋等服務(wù)。
3、加強(qiáng)社會保障和政府優(yōu)待
（1）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)全民覆蓋。2013年10月，隨著全市新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民保險(xiǎn)正式合并，淄川區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一參保、統(tǒng)一待遇；2014年1月，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合并軌，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)政策實(shí)行統(tǒng)一管理，城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療全部納入社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍。2014年，淄川區(qū)共為12.4萬名老年人，支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇9.49億元，支付醫(yī)療保險(xiǎn)待遇4.16億元。
（2）建立高齡人員政府補(bǔ)貼制度。淄川區(qū)自2013年7月份起，將90-99歲高齡老人的長壽補(bǔ)貼調(diào)整到每人每月80元，新增百歲老人每人每月120元長壽補(bǔ)貼和免費(fèi)乘車優(yōu)待。全區(qū)農(nóng)村集體發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)助的村居達(dá)到80%。開展了“銀齡安康工程”，為全區(qū)15.3萬名老年人辦理了近31萬余份意外傷害保險(xiǎn)，為700余名老年人賠付120余萬元。
二、社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問題
目前淄川區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍處于起步階段，還存在著與社會養(yǎng)老需求不相適應(yīng)的諸多難點(diǎn)和問題，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出
經(jīng)對部分老年人養(yǎng)老需求調(diào)查，70%的老人選擇家庭養(yǎng)老，10%的老人選擇社區(qū)日間托老，10%的老人希望機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，10%的老人希望村（居）統(tǒng)一建設(shè)集中養(yǎng)老。因此，老年人在養(yǎng)老需求方式上呈現(xiàn)出明顯的多元化傾向，但目前淄川區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)形式仍主要以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為主，在養(yǎng)老服務(wù)方式供給多元化上明顯欠缺。從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量來看，盡管淄川區(qū)目前已達(dá)到每千名老人擁有養(yǎng)老床位28張的水平，但31家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中有18家為公辦社會福利院和敬老院，以收養(yǎng)城市“三無”老人和農(nóng)村“五?！崩先藶橹鳎鄢@部分床位，淄川區(qū)真正意義上的社會養(yǎng)老床位，距離淄川區(qū)提出的“每千名老人擁有養(yǎng)老床位32張”的目標(biāo)還差距甚大。
2、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡
目前，淄川區(qū)除區(qū)社會福利中心、西關(guān)一留仙湖老年養(yǎng)生中心外，其他的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模都相對較小，山區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量更少，社區(qū)日間照料中心覆蓋面較低，農(nóng)村幸福院建設(shè)尚處在摸索階段。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，投入大、回收周期長、利潤低、風(fēng)險(xiǎn)大，全區(qū)6家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)設(shè)施上參差不齊。因社會養(yǎng)老觀念、媒體宣傳及家庭經(jīng)濟(jì)條件等因素制約，多數(shù)群眾和老年人并不了解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)情況，導(dǎo)致大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率并不夠高。
3、養(yǎng)老扶持政策不夠完善
養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入大、收益低、投資回收期長、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高。盡管隨著社會老齡化程度的提高，社會養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)被稱為“朝陽產(chǎn)業(yè)”，吸引社會資本的關(guān)注，但太多投資意向者仍然呈現(xiàn)試探、觀望狀況，實(shí)際投入的不多，社會力量興辦老年機(jī)構(gòu)熱情還不能充分激發(fā)。加之養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)量大、面寬的社會化系統(tǒng)工程，需要政府各個(gè)部門的積極支持和配合，扶持政策還需要進(jìn)一步完善。
4、服務(wù)人員綜合素質(zhì)較低
護(hù)理人員普遍年齡偏大、文化程度較低、素質(zhì)參差不齊、缺乏專業(yè)護(hù)理技能。同時(shí)，護(hù)理人員待遇不高，工作難做，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員不斷流失或頻繁換人，造成服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量不高。居家養(yǎng)老服務(wù)面較窄，政府購買服務(wù)的只限于城鎮(zhèn)“三無”、低保、孤寡等特定人員，服務(wù)內(nèi)容也比較單一，不能滿足家庭需求。目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)僅限于提供清理衛(wèi)生、做飯等基本服務(wù)內(nèi)容，精神慰藉、特殊護(hù)理等服務(wù)還不能滿足家庭養(yǎng)老的需求。
三、加快推進(jìn)淄博市淄川區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的對策建議
針對目前淄川區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中存在的問題，提出如下幾點(diǎn)建議：
1、加大公共財(cái)政投入
養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)是微利行業(yè)。因此，政府應(yīng)切實(shí)加大對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的扶持力度和資金投入，不論興辦主體是政府、集體還是個(gè)人，都應(yīng)納入支持系統(tǒng)，并探索建立長效資助機(jī)制，保持社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的積極性，滿足不斷增長的老年人養(yǎng)老需求。對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保障所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)列入財(cái)政預(yù)算并建立動態(tài)保障機(jī)制；對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù)中心采取“以獎代補(bǔ)”的形式，給予適當(dāng)補(bǔ)貼；對農(nóng)村“五?！崩先?、城鎮(zhèn)“三無”老人、低保或低保邊緣家庭中的失能和空巢老人等實(shí)行政府購買服務(wù)，以發(fā)放服務(wù)券的方式資助困難老人養(yǎng)老。制定對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一次性建設(shè)補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)助，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級化獎補(bǔ)和財(cái)政獎補(bǔ)資金的分配，對社區(qū)日間照料中心、居家養(yǎng)老服務(wù)站的建設(shè)補(bǔ)助和運(yùn)行補(bǔ)助等，確保資金保障到位，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)水平。
2、把養(yǎng)老服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃
堅(jiān)持政府主導(dǎo)的原則，把社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入各級經(jīng)濟(jì)社會、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，將養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目用地納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，同步規(guī)劃，同步建設(shè)。針對社會養(yǎng)老供需矛盾突出、總量不足的問題，通過置換、改擴(kuò)建或新建等方式，盡快規(guī)劃建設(shè)一批養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。一是在居家養(yǎng)老層面，大力扶持居家中介服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，引導(dǎo)其進(jìn)一步開發(fā)和完善服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目，為居家養(yǎng)老提供便利服務(wù)。二是在社區(qū)養(yǎng)老層面，城區(qū)重點(diǎn)建設(shè)老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心等設(shè)施，對社區(qū)人數(shù)3000人以上的社區(qū)應(yīng)配套建設(shè)一處養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；農(nóng)村重點(diǎn)結(jié)合城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，集中建設(shè)老年房，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村互助養(yǎng)老，妥善解決大量空巢老人養(yǎng)老問題。三是在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老層面，政府重點(diǎn)推進(jìn)供養(yǎng)型、養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，以收養(yǎng)失能、半失能老年人為主，同時(shí)為社會興辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供示范和培訓(xùn)。其他類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)自身特點(diǎn)和市場需求，為不同類型的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。
3、落實(shí)完善優(yōu)惠政策
根據(jù)國務(wù)院和省市相關(guān)文件精神，各相關(guān)部門對社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的土地供應(yīng)、資金投入、稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)助、社會融資、供水供電供熱等方面的優(yōu)惠政策進(jìn)行細(xì)化，制定出臺標(biāo)準(zhǔn)明確、切實(shí)可行的落實(shí)辦法。制定建設(shè)用地扶持政策，對建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的企業(yè)在購地價(jià)格上給予優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，并將養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審批納入綠色審批通道，優(yōu)先保障；制定稅費(fèi)減免扶持政策，相關(guān)部門聯(lián)合制定出臺稅費(fèi)減免實(shí)施細(xì)則，明確減免標(biāo)準(zhǔn)；制定金融及保險(xiǎn)扶持政策，通過貸款貼息、直接融資補(bǔ)貼、融資擔(dān)保等間接投入辦法，使更多信貸資本和社會資金投向養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。
4、加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)
（1）對養(yǎng)老護(hù)理員實(shí)行統(tǒng)一培訓(xùn)、持證上崗制度。民政、財(cái)政、人社等部門，盡快聯(lián)合制定出臺養(yǎng)老護(hù)理員免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)和技能鑒定意見，建議大中專院校和社會福利院為培訓(xùn)基地，由財(cái)政對培訓(xùn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助，民政組織養(yǎng)老護(hù)理員參加，對所有養(yǎng)老護(hù)理員分期分批進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)?？己撕细窈螅扇松绮块T頒發(fā)職業(yè)技能鑒定證書和從業(yè)資格證書，實(shí)現(xiàn)持證上崗。各級新增護(hù)理員招聘上崗前一律進(jìn)行培訓(xùn)，視考核結(jié)果決定是否錄用。
（2）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)教育培訓(xùn)。有計(jì)劃地在高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、護(hù)理、營養(yǎng)和心理等方面的專業(yè)人才，畢業(yè)后優(yōu)先安排至各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或社區(qū)日間照料中心，采取政府購買服務(wù)的方式，作為社區(qū)工作者參與社會養(yǎng)老服務(wù)，并在今后再就業(yè)過程中作為加分因素。
（3）培育養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊(duì)伍。有關(guān)部門應(yīng)盡快實(shí)行志愿者注冊制度，大力倡導(dǎo)“敬老愛心儲蓄”，形成有效的愛心儲蓄回饋機(jī)制，逐步建立以專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理員為主、志愿者服務(wù)為輔的養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)動機(jī)制。
【作者簡介】張潤韜（1993-）女，山東淄博人，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺研究院本科學(xué)生，研究方向：公共管理．
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