?本文為中共四川省委省直機關(guān)黨校校級調(diào)研課題“行政重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制研究”（編號：SCJD2015DY05）
(中共四川省委省直機關(guān)黨校 四川成都 610017 )
【摘 要】十八屆四中全會提出要建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度，需明白什么是重大行政決策，現(xiàn)行制度存在終身責(zé)任追究的法律依據(jù)不明確、承擔(dān)責(zé)任的對象不明確、責(zé)任追究的實際效果不理想等方面存在困局?？赏ㄟ^明確責(zé)任追究的法律依據(jù)、明確責(zé)任承擔(dān)的對象、強化責(zé)任追究的效果等方面來完善重大行政決策終身責(zé)任追究制度。
【關(guān)鍵詞】重大行政決策；終身責(zé)任追究；責(zé)任承擔(dān)
十八屆四中全會提出，要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定，確定為重大行政決策的法定程序，建立重大決策合法性審查機制、終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。
一、何謂重大行政決策
如何理解重大行政決策，以重要地位及社會影響為標(biāo)準(zhǔn)來劃分，行政決策可分為一般決策和重大決策。一般決策是對一般性事項、不具有重要地位事件的決策，那么以此為標(biāo)準(zhǔn)，重大決策就是對具有重要地位、可能或者已經(jīng)產(chǎn)生重大影響的事項的決策。何謂一般，何謂重大，應(yīng)該是一對相對而不具有明確確定性的概念，不同地域、不同時代、不同主體會有不同的理解。當(dāng)然在不確定的情形下也會有一個通說，對于重大行政決策的理解，一般是指具有全局性、長期性、綜合性等特點的事項，或涉及決策相對人較多，成本或金額較大，對公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較深刻等的事項，也即具有宏觀性、基礎(chǔ)性和全局性的事項，屬于區(qū)域內(nèi)的重要事項。[1]例如城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、修改，征地拆遷、補償標(biāo)準(zhǔn)、棚戶區(qū)的改造、垃圾焚燒場的建立等。
重大行政決策的這些特征，決定了一個重大行政決策的出臺，應(yīng)該是充分考量了這一決策的施行將會對受眾產(chǎn)生的影響，對社會的影響，對政府公信力的影響，對政府財政的影響等等，決定了決策者對此類決策應(yīng)具有的高度責(zé)任感、高度重視程度，同時也決定了此類決策出臺的程序也應(yīng)法治化，制度化，而不是一言堂、一時興起，對決策者決策不當(dāng)、決策失誤、決策違法的追究就更應(yīng)當(dāng)既有制度的保證，也有現(xiàn)實的可操作性。
然而，一直以來，由于一把手權(quán)力過大，有的官員的權(quán)利欲、控制欲特別強，一些重大決策的出臺其實就是領(lǐng)導(dǎo)人個人愿望表達(dá)的過程，未經(jīng)法定程序的決策可能是領(lǐng)導(dǎo)人為了實現(xiàn)個人目的的政績工程，并且引發(fā)貪腐問題。重大決策終身責(zé)任追究制度的正式確立，使重大行政決策失誤、違法等，不因時空的變化而變化，不因職位的變化而變化，不因在職與否而發(fā)生變化。
二、重大行政決策終身責(zé)任追究的困境
在今年的兩會上，李克強同志就提出：“政府有權(quán)也不能任性。”有權(quán)力必有責(zé)任，責(zé)任是與權(quán)力相伴而生的，是權(quán)力的重要組成部分，在行使權(quán)力的情況下責(zé)任的產(chǎn)生是必然的。只有通過追究責(zé)任對行為的約束，才能使權(quán)力在實際運行中不會失去界限，才不會導(dǎo)致權(quán)力的濫用。只有實行重大行政決策責(zé)任的終身追究，才會使得職責(zé)在權(quán)利的邊界范圍內(nèi)行使，才會使責(zé)任的承擔(dān)有所歸屬。以此作為出發(fā)點來看，重大行政決策終身責(zé)任追究制既是現(xiàn)代民主政治價值理念的基本組成部分，同時亦是對政府行政決策行為的隨意性進(jìn)行有效控制的重要保證。
不可否認(rèn)，在過去的很長一段時間內(nèi)，在重大行政決策方面，決策者的隨意性、不計后果性普遍存在，我國在針對完善重大行政決策責(zé)任追究方面也想出了一定的辦法，比如最嚴(yán)厲也是最有效的可能是進(jìn)行了有關(guān)的立法。但是經(jīng)過諸多實踐的檢驗，很遺憾地發(fā)現(xiàn)，重大行政決策的責(zé)任追究制度在實施之初確實取得了一定的成效，并對決策者的決策行為有了一定的約束力，但隨著時間的推移，制度本身的缺陷就體現(xiàn)出了尷尬的無力感，[2]同時，制度在執(zhí)行的過程中執(zhí)行不到位，執(zhí)行不力，用各種辦法來規(guī)避了制度的懲罰性，比如對產(chǎn)生重大社會影響、引起眾多民眾反感、對政府公信力造成重大負(fù)面影響的決策責(zé)任承擔(dān)者在責(zé)任承擔(dān)之初加大處罰力度，經(jīng)過半年一年的時間通過一定的方式復(fù)出，換個地方任職，換個單位任職等等。這種沒有任何確定性、沒有可期待性、朝令夕改的做法，使得相關(guān)立法成為一紙空文，最后的結(jié)果也不能達(dá)到規(guī)范重大行政決策行為的目的。具體體現(xiàn)在三個方面。
第一、追究責(zé)任的法律依據(jù)不明確
從十八屆四中全會提出要對重大行政決策進(jìn)行終身責(zé)任追究，到現(xiàn)在，一年半的時間過去了，很多省市，例如四川省、海南省、廣東省、上海市等都針對這一提法出臺了相應(yīng)的行政文件，提出了本省、本市在重大決策責(zé)任終身追究方面所要達(dá)到的目標(biāo)，所要實現(xiàn)的方向，但依然沒能看到，如何才能從制度上保證這一目標(biāo)的實現(xiàn)。既沒能看到針對重大行政決策如何進(jìn)行責(zé)任終身追究的事實調(diào)研依據(jù)，也沒有出臺地方性的法規(guī)、規(guī)章作為制度的保障，國家層面也沒能出臺相應(yīng)的法律作為支撐、作為責(zé)任追究的最后屏障。從事實上來講，沒有足夠的對重大行政決策事實的調(diào)研結(jié)果作為基礎(chǔ)，來談責(zé)任追究以及終身追究是沒有理論支撐根基的，是站不住腳的；從法律上來講，沒有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章對決策行為的責(zé)任有明確的規(guī)定，而去談對其的責(zé)任追究是盲目的、不合法的，是具有極大隨意性的，從反面導(dǎo)致了重大行政決策的不規(guī)范性和以后再次決策的隨意性的出現(xiàn)。就目前的重大行政決策責(zé)任追究制度的立法來看，雖然有一些，但更多的是中央發(fā)出政策性文件，地方從本地的實際出發(fā)提出自己的地方性規(guī)章，各自為政，沒有形成適用于全國的統(tǒng)一的法律體系，對于重大行政決策責(zé)任終身追究的規(guī)定還沒有。
第二、承擔(dān)責(zé)任的對象不明確
承擔(dān)重大行政決策責(zé)任的對象是確定重大行政決策責(zé)任追究制度能夠充分落到實處的一個重要前提條件，如果重大行政決策責(zé)任追究的對象不明確，而用這種模糊的制度來進(jìn)行責(zé)任追究，那么責(zé)任追究的合法性、合理性以及公正性當(dāng)然就不能得到保證。長期以來，受歷史和利益分配、權(quán)力爭奪的影響，黨委和政府之間的實際權(quán)力行使界限不明確，不同政府職能部門之間的權(quán)力爭奪現(xiàn)象、分工不確定現(xiàn)象大量存在，因此在權(quán)力的行使和責(zé)任的承擔(dān)方面就顯得非常不明確。由于這些現(xiàn)象在實踐中的大量存在，導(dǎo)致一旦需要對重大行政決策責(zé)任進(jìn)行追究，首先就不知道其承擔(dān)責(zé)任的主體是誰，應(yīng)該由誰來為決策失誤買單，更遑論現(xiàn)在提出的終身追究。隨著網(wǎng)絡(luò)的不斷發(fā)展，各種媒體的交互促進(jìn)，很多事情特別是有關(guān)政府的事情一旦發(fā)生，其在媒體上的傳播速度非?？欤梢钥匆娭卮笮姓Q策失誤的不斷頻發(fā)，社會各界、普通民眾高度關(guān)注，對政府進(jìn)行批判和責(zé)問，要求找出責(zé)任人來承擔(dān)責(zé)任、為自己的行為負(fù)責(zé)，給民眾一個合理的說法。由于很多行政決策的做出不是單一的某一個部門做出來的、也不是單一的某一個單位的一個領(lǐng)導(dǎo)做的，更無法回避的一個事實是，隨著時間的推移，曾經(jīng)的決策者有的上升了，有的換單位了，有的退休了，亦有后來的決策者在前任決策者的決策基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改完善，那這應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)責(zé)任呢？所以，對重大行政決策責(zé)任進(jìn)行終身追究，遇到的又一難題是其對象無法認(rèn)定，更多的情況是不知道應(yīng)該由誰來承擔(dān)責(zé)任，最后追責(zé)的結(jié)果肯定會有不公正或者不符合事實的情況的發(fā)生，反倒會帶來更多的質(zhì)疑。所以，對重大行政決策責(zé)任終身追究需要解決的重要方面是要明確其承擔(dān)責(zé)任的對象。
第三、責(zé)任追究的實際效果不理想
從實行重大行政決策責(zé)任追究以來，“問責(zé)”就成為了一個高頻詞，同時也是被普通民眾抱怨最多、懷疑最多的一個詞。如果單單從現(xiàn)象來看，實行了重大行政決策責(zé)任追究，在以后的行政決策中，行政決策者們就應(yīng)當(dāng)以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度以及對法律的畏懼態(tài)度來進(jìn)行決策。但事實是，幾乎沒有任何變化。為什么會產(chǎn)生這種現(xiàn)象呢？是因為實行重大行政決策責(zé)任追究以后，有著與“問責(zé)”同樣高頻出現(xiàn)都一個詞——“復(fù)出”。通常使用的方式是：被“問責(zé)”的官員首先被免職以平息民憤，安撫民眾，等到半年或一年的時間過去以后，民眾對此事的關(guān)注度也降低了，然后被“問責(zé)”的官員就通過多種方式“復(fù)出”了，有的是到異地調(diào)任，有點是在本地?fù)Q個單位繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。如此一來，大家就會覺得，問責(zé)不過是一塊遮羞布，看起來很美好，實則是糊弄民眾的一個辦法而已。最終的結(jié)果是導(dǎo)致政府公信力的不斷降低，完全背離了制度設(shè)計的初衷。被問責(zé)中的第二種結(jié)果是：正府的標(biāo)準(zhǔn)和群眾的標(biāo)準(zhǔn)之間存在錯位，重大行政決策責(zé)任的追究幾乎沒有官員承擔(dān)刑事責(zé)任，這也需要從制度上進(jìn)行保證。
三、重大行政決策責(zé)任終身追究的解決途徑
第一、明確責(zé)任追究的法律依據(jù)
重大決策責(zé)任終身追究制度的有效實施，離不開完備的法律制度的重要作用。針對我們目前存在的諸多問題，建議制定行政責(zé)任法，以法律的形式將責(zé)任固定下來。改變目前對重大行政決策責(zé)任沒有具體統(tǒng)一的法律規(guī)定的現(xiàn)狀，改變目前各地在責(zé)任追究上各自為政的做法，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定出切合實際、符合國情、具有可操作性的行政責(zé)任法。在這部法律里，需要明確終身追究責(zé)任的情形、承擔(dān)終身責(zé)任的主體、承擔(dān)責(zé)任的形式等等具體事宜。為了使其操作性更強，應(yīng)避免使用“造成嚴(yán)重后果”、“造成重大損失”、“造成惡劣影響”等具有籠統(tǒng)性且彈性很大、容易成為規(guī)避責(zé)任借口的詞匯，多采用確定性的語言描述行政責(zé)任法律條款。[3]制定出具體而明確的重大決策責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)，確定達(dá)到怎樣的程度才能成為嚴(yán)重后果，確定每一種責(zé)任的承擔(dān)需要滿足的條件，盡量具體化，防止在今后的具體操作過程中窮盡一切理由濫用。
第二、明確承擔(dān)責(zé)任的對象
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?！?/p>
重大決策行為的多樣性、復(fù)雜性以及重要性，決定了重大決策責(zé)任應(yīng)當(dāng)是一個具有系統(tǒng)性和體系性的復(fù)雜體制。重大決策所涉及的一系列復(fù)雜環(huán)節(jié)，如方案的前期調(diào)研、具體內(nèi)容的提出、可行性的論證、決策層的決議、具體執(zhí)行者的執(zhí)行等，諸多環(huán)節(jié)之間并非獨立存在的關(guān)系，而是一環(huán)緊扣一環(huán)，所以責(zé)任的劃分，承擔(dān)責(zé)任的主體就應(yīng)當(dāng)以盡量清晰、明了的原則來進(jìn)行確定。每一環(huán)節(jié)的責(zé)任單位或責(zé)任人應(yīng)該負(fù)有怎樣的責(zé)任，應(yīng)在法律的規(guī)定中明確體現(xiàn)出來。從對主體責(zé)任承擔(dān)的約束上來保證重大行政決策者在決策時的責(zé)任感與對法律的畏懼感，從源頭上保證決策的做出是合法的、符合民意的。畢竟沒有任何一個決策者希望自己的決策行為被終身追究責(zé)任。確定了承擔(dān)責(zé)任的對象，可以從主體上防止不當(dāng)決策、決策失誤等行為的發(fā)生。
第三、強化責(zé)任追究的效果
首先，要在法律上明確重大行政決策承擔(dān)責(zé)任的種類?，F(xiàn)有的重大決策責(zé)任機制從制度上規(guī)定了決策責(zé)任承擔(dān)者的政治責(zé)任、法律責(zé)任以及行政責(zé)任，遺憾的是，此類責(zé)任的規(guī)定具有假大空之嫌，可操作性不強，在實踐中沒有起到應(yīng)有的預(yù)防和懲罰作用。可根據(jù)重大行政決策行為所違反的法律性質(zhì)以及對社會所造成的負(fù)面影響的程度，承擔(dān)的終身將責(zé)任分為政治責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等；當(dāng)然也可以按責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)容的不同，將承擔(dān)的責(zé)任分為人身責(zé)任、財產(chǎn)責(zé)任等。更有甚者，現(xiàn)有的制度只是在對決策失誤、違法者的責(zé)任承擔(dān)上做了規(guī)定，而并沒有對因為違法決策而利益受到損害的行政相對人的賠償機制。因此，可要求決策責(zé)任單位承擔(dān)賠償責(zé)任的基礎(chǔ)上，具體的決策責(zé)任人承擔(dān)單獨的終身賠償責(zé)任。
其次，要提高追究責(zé)任承擔(dān)的實際效果。在責(zé)任承擔(dān)的種類上，不能隨意變更，不能將懲罰力度認(rèn)為降低，不能將開除以免職了事，不能以行政責(zé)任、黨內(nèi)警告等代替刑事責(zé)任的承擔(dān)，不能以管制、拘役代替有期徒刑。在懲罰的時間限度上，堅決杜絕窮盡各種辦法無正當(dāng)理由復(fù)出的病態(tài)現(xiàn)象的再次發(fā)生，絕不允許濫用緩刑，不能以一年敷衍原本需要三年的刑期。在追究的溯及力上，無論是否換崗、調(diào)任、升任以及退休，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不以時間的經(jīng)過而免責(zé)，將終身追究落到實處。
法律的生命力在于實施。再完美的法律制度，只要沒有落到實處，就只能是一紙空文，鏡中花，水中月，高高在上卻沒有任何實際意義。在追究依據(jù)明確、糾錯機制健全的前提下，在追究的對象、承擔(dān)責(zé)任的主體明確的條件下，需要將懲罰落到實處，責(zé)任確實承擔(dān)。放棄以前那種為了一時的、表面的社會穩(wěn)定而將責(zé)任承擔(dān)者暫時問責(zé)，先免去職務(wù)，休息一段時間，等風(fēng)頭過了之后換個崗位重新復(fù)出的不合法現(xiàn)象。期盼重大行政決策終身責(zé)任追究制度的出臺能真正對重大行政決策進(jìn)行有效的約束，亦能促進(jìn)法治中國的建設(shè)。
【參考文獻(xiàn)】
[1]解志勇.程序法定是重大行政決策的“安全鎖”[N].光明日報，2014-11-4(002).
[2]王仰文.重大行政決策責(zé)任終身追究制度的確立基礎(chǔ)與困局突破[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2014 (5).
[3]王東.讓重大決策終身責(zé)任追究制度具體化[N].學(xué)習(xí)時報，2014-12-8(003).
【作者簡介】
崔霞（1979.7—）女，四川射洪人，中共四川省委省直機關(guān)黨?？粕绶▽W(xué)教研部講師，主要研究方向：行政法、訴訟法.
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