?本文為中共四川省委省直機(jī)關(guān)黨校校級(jí)調(diào)研課題“行政重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制研究”（編號(hào)：SCJD2015DY05）
(中共四川省委省直機(jī)關(guān)黨校 四川成都 610017 )
【摘 要】十八屆四中全會(huì)提出要建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度，需明白什么是重大行政決策，現(xiàn)行制度存在終身責(zé)任追究的法律依據(jù)不明確、承擔(dān)責(zé)任的對(duì)象不明確、責(zé)任追究的實(shí)際效果不理想等方面存在困局。可通過(guò)明確責(zé)任追究的法律依據(jù)、明確責(zé)任承擔(dān)的對(duì)象、強(qiáng)化責(zé)任追究的效果等方面來(lái)完善重大行政決策終身責(zé)任追究制度。
【關(guān)鍵詞】重大行政決策；終身責(zé)任追究；責(zé)任承擔(dān)
十八屆四中全會(huì)提出，要健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定，確定為重大行政決策的法定程序，建立重大決策合法性審查機(jī)制、終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。
一、何謂重大行政決策
如何理解重大行政決策，以重要地位及社會(huì)影響為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分，行政決策可分為一般決策和重大決策。一般決策是對(duì)一般性事項(xiàng)、不具有重要地位事件的決策，那么以此為標(biāo)準(zhǔn)，重大決策就是對(duì)具有重要地位、可能或者已經(jīng)產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)的決策。何謂一般，何謂重大，應(yīng)該是一對(duì)相對(duì)而不具有明確確定性的概念，不同地域、不同時(shí)代、不同主體會(huì)有不同的理解。當(dāng)然在不確定的情形下也會(huì)有一個(gè)通說(shuō)，對(duì)于重大行政決策的理解，一般是指具有全局性、長(zhǎng)期性、綜合性等特點(diǎn)的事項(xiàng)，或涉及決策相對(duì)人較多，成本或金額較大，對(duì)公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較深刻等的事項(xiàng)，也即具有宏觀性、基礎(chǔ)性和全局性的事項(xiàng)，屬于區(qū)域內(nèi)的重要事項(xiàng)。[1]例如城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、修改，征地拆遷、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、棚戶區(qū)的改造、垃圾焚燒場(chǎng)的建立等。
重大行政決策的這些特征，決定了一個(gè)重大行政決策的出臺(tái)，應(yīng)該是充分考量了這一決策的施行將會(huì)對(duì)受眾產(chǎn)生的影響，對(duì)社會(huì)的影響，對(duì)政府公信力的影響，對(duì)政府財(cái)政的影響等等，決定了決策者對(duì)此類(lèi)決策應(yīng)具有的高度責(zé)任感、高度重視程度，同時(shí)也決定了此類(lèi)決策出臺(tái)的程序也應(yīng)法治化，制度化，而不是一言堂、一時(shí)興起，對(duì)決策者決策不當(dāng)、決策失誤、決策違法的追究就更應(yīng)當(dāng)既有制度的保證，也有現(xiàn)實(shí)的可操作性。
然而，一直以來(lái)，由于一把手權(quán)力過(guò)大，有的官員的權(quán)利欲、控制欲特別強(qiáng)，一些重大決策的出臺(tái)其實(shí)就是領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人愿望表達(dá)的過(guò)程，未經(jīng)法定程序的決策可能是領(lǐng)導(dǎo)人為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的的政績(jī)工程，并且引發(fā)貪腐問(wèn)題。重大決策終身責(zé)任追究制度的正式確立，使重大行政決策失誤、違法等，不因時(shí)空的變化而變化，不因職位的變化而變化，不因在職與否而發(fā)生變化。
二、重大行政決策終身責(zé)任追究的困境
在今年的兩會(huì)上，李克強(qiáng)同志就提出：“政府有權(quán)也不能任性?！庇袡?quán)力必有責(zé)任，責(zé)任是與權(quán)力相伴而生的，是權(quán)力的重要組成部分，在行使權(quán)力的情況下責(zé)任的產(chǎn)生是必然的。只有通過(guò)追究責(zé)任對(duì)行為的約束，才能使權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中不會(huì)失去界限，才不會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。只有實(shí)行重大行政決策責(zé)任的終身追究，才會(huì)使得職責(zé)在權(quán)利的邊界范圍內(nèi)行使，才會(huì)使責(zé)任的承擔(dān)有所歸屬。以此作為出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，重大行政決策終身責(zé)任追究制既是現(xiàn)代民主政治價(jià)值理念的基本組成部分，同時(shí)亦是對(duì)政府行政決策行為的隨意性進(jìn)行有效控制的重要保證。
不可否認(rèn)，在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，在重大行政決策方面，決策者的隨意性、不計(jì)后果性普遍存在，我國(guó)在針對(duì)完善重大行政決策責(zé)任追究方面也想出了一定的辦法，比如最嚴(yán)厲也是最有效的可能是進(jìn)行了有關(guān)的立法。但是經(jīng)過(guò)諸多實(shí)踐的檢驗(yàn)，很遺憾地發(fā)現(xiàn)，重大行政決策的責(zé)任追究制度在實(shí)施之初確實(shí)取得了一定的成效，并對(duì)決策者的決策行為有了一定的約束力，但隨著時(shí)間的推移，制度本身的缺陷就體現(xiàn)出了尷尬的無(wú)力感，[2]同時(shí)，制度在執(zhí)行的過(guò)程中執(zhí)行不到位，執(zhí)行不力，用各種辦法來(lái)規(guī)避了制度的懲罰性，比如對(duì)產(chǎn)生重大社會(huì)影響、引起眾多民眾反感、對(duì)政府公信力造成重大負(fù)面影響的決策責(zé)任承擔(dān)者在責(zé)任承擔(dān)之初加大處罰力度，經(jīng)過(guò)半年一年的時(shí)間通過(guò)一定的方式復(fù)出，換個(gè)地方任職，換個(gè)單位任職等等。這種沒(méi)有任何確定性、沒(méi)有可期待性、朝令夕改的做法，使得相關(guān)立法成為一紙空文，最后的結(jié)果也不能達(dá)到規(guī)范重大行政決策行為的目的。具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。
第一、追究責(zé)任的法律依據(jù)不明確
從十八屆四中全會(huì)提出要對(duì)重大行政決策進(jìn)行終身責(zé)任追究，到現(xiàn)在，一年半的時(shí)間過(guò)去了，很多省市，例如四川省、海南省、廣東省、上海市等都針對(duì)這一提法出臺(tái)了相應(yīng)的行政文件，提出了本省、本市在重大決策責(zé)任終身追究方面所要達(dá)到的目標(biāo)，所要實(shí)現(xiàn)的方向，但依然沒(méi)能看到，如何才能從制度上保證這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。既沒(méi)能看到針對(duì)重大行政決策如何進(jìn)行責(zé)任終身追究的事實(shí)調(diào)研依據(jù)，也沒(méi)有出臺(tái)地方性的法規(guī)、規(guī)章作為制度的保障，國(guó)家層面也沒(méi)能出臺(tái)相應(yīng)的法律作為支撐、作為責(zé)任追究的最后屏障。從事實(shí)上來(lái)講，沒(méi)有足夠的對(duì)重大行政決策事實(shí)的調(diào)研結(jié)果作為基礎(chǔ)，來(lái)談責(zé)任追究以及終身追究是沒(méi)有理論支撐根基的，是站不住腳的；從法律上來(lái)講，沒(méi)有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)決策行為的責(zé)任有明確的規(guī)定，而去談對(duì)其的責(zé)任追究是盲目的、不合法的，是具有極大隨意性的，從反面導(dǎo)致了重大行政決策的不規(guī)范性和以后再次決策的隨意性的出現(xiàn)。就目前的重大行政決策責(zé)任追究制度的立法來(lái)看，雖然有一些，但更多的是中央發(fā)出政策性文件，地方從本地的實(shí)際出發(fā)提出自己的地方性規(guī)章，各自為政，沒(méi)有形成適用于全國(guó)的統(tǒng)一的法律體系，對(duì)于重大行政決策責(zé)任終身追究的規(guī)定還沒(méi)有。
第二、承擔(dān)責(zé)任的對(duì)象不明確
承擔(dān)重大行政決策責(zé)任的對(duì)象是確定重大行政決策責(zé)任追究制度能夠充分落到實(shí)處的一個(gè)重要前提條件，如果重大行政決策責(zé)任追究的對(duì)象不明確，而用這種模糊的制度來(lái)進(jìn)行責(zé)任追究，那么責(zé)任追究的合法性、合理性以及公正性當(dāng)然就不能得到保證。長(zhǎng)期以來(lái)，受歷史和利益分配、權(quán)力爭(zhēng)奪的影響，黨委和政府之間的實(shí)際權(quán)力行使界限不明確，不同政府職能部門(mén)之間的權(quán)力爭(zhēng)奪現(xiàn)象、分工不確定現(xiàn)象大量存在，因此在權(quán)力的行使和責(zé)任的承擔(dān)方面就顯得非常不明確。由于這些現(xiàn)象在實(shí)踐中的大量存在，導(dǎo)致一旦需要對(duì)重大行政決策責(zé)任進(jìn)行追究，首先就不知道其承擔(dān)責(zé)任的主體是誰(shuí)，應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)為決策失誤買(mǎi)單，更遑論現(xiàn)在提出的終身追究。隨著網(wǎng)絡(luò)的不斷發(fā)展，各種媒體的交互促進(jìn)，很多事情特別是有關(guān)政府的事情一旦發(fā)生，其在媒體上的傳播速度非?？欤梢钥匆?jiàn)重大行政決策失誤的不斷頻發(fā)，社會(huì)各界、普通民眾高度關(guān)注，對(duì)政府進(jìn)行批判和責(zé)問(wèn)，要求找出責(zé)任人來(lái)承擔(dān)責(zé)任、為自己的行為負(fù)責(zé)，給民眾一個(gè)合理的說(shuō)法。由于很多行政決策的做出不是單一的某一個(gè)部門(mén)做出來(lái)的、也不是單一的某一個(gè)單位的一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)做的，更無(wú)法回避的一個(gè)事實(shí)是，隨著時(shí)間的推移，曾經(jīng)的決策者有的上升了，有的換單位了，有的退休了，亦有后來(lái)的決策者在前任決策者的決策基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改完善，那這應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任呢？所以，對(duì)重大行政決策責(zé)任進(jìn)行終身追究，遇到的又一難題是其對(duì)象無(wú)法認(rèn)定，更多的情況是不知道應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任，最后追責(zé)的結(jié)果肯定會(huì)有不公正或者不符合事實(shí)的情況的發(fā)生，反倒會(huì)帶來(lái)更多的質(zhì)疑。所以，對(duì)重大行政決策責(zé)任終身追究需要解決的重要方面是要明確其承擔(dān)責(zé)任的對(duì)象。
第三、責(zé)任追究的實(shí)際效果不理想
從實(shí)行重大行政決策責(zé)任追究以來(lái)，“問(wèn)責(zé)”就成為了一個(gè)高頻詞，同時(shí)也是被普通民眾抱怨最多、懷疑最多的一個(gè)詞。如果單單從現(xiàn)象來(lái)看，實(shí)行了重大行政決策責(zé)任追究，在以后的行政決策中，行政決策者們就應(yīng)當(dāng)以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度以及對(duì)法律的畏懼態(tài)度來(lái)進(jìn)行決策。但事實(shí)是，幾乎沒(méi)有任何變化。為什么會(huì)產(chǎn)生這種現(xiàn)象呢？是因?yàn)閷?shí)行重大行政決策責(zé)任追究以后，有著與“問(wèn)責(zé)”同樣高頻出現(xiàn)都一個(gè)詞——“復(fù)出”。通常使用的方式是：被“問(wèn)責(zé)”的官員首先被免職以平息民憤，安撫民眾，等到半年或一年的時(shí)間過(guò)去以后，民眾對(duì)此事的關(guān)注度也降低了，然后被“問(wèn)責(zé)”的官員就通過(guò)多種方式“復(fù)出”了，有的是到異地調(diào)任，有點(diǎn)是在本地?fù)Q個(gè)單位繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。如此一來(lái)，大家就會(huì)覺(jué)得，問(wèn)責(zé)不過(guò)是一塊遮羞布，看起來(lái)很美好，實(shí)則是糊弄民眾的一個(gè)辦法而已。最終的結(jié)果是導(dǎo)致政府公信力的不斷降低，完全背離了制度設(shè)計(jì)的初衷。被問(wèn)責(zé)中的第二種結(jié)果是：正府的標(biāo)準(zhǔn)和群眾的標(biāo)準(zhǔn)之間存在錯(cuò)位，重大行政決策責(zé)任的追究幾乎沒(méi)有官員承擔(dān)刑事責(zé)任，這也需要從制度上進(jìn)行保證。
三、重大行政決策責(zé)任終身追究的解決途徑
第一、明確責(zé)任追究的法律依據(jù)
重大決策責(zé)任終身追究制度的有效實(shí)施，離不開(kāi)完備的法律制度的重要作用。針對(duì)我們目前存在的諸多問(wèn)題，建議制定行政責(zé)任法，以法律的形式將責(zé)任固定下來(lái)。改變目前對(duì)重大行政決策責(zé)任沒(méi)有具體統(tǒng)一的法律規(guī)定的現(xiàn)狀，改變目前各地在責(zé)任追究上各自為政的做法，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定出切合實(shí)際、符合國(guó)情、具有可操作性的行政責(zé)任法。在這部法律里，需要明確終身追究責(zé)任的情形、承擔(dān)終身責(zé)任的主體、承擔(dān)責(zé)任的形式等等具體事宜。為了使其操作性更強(qiáng)，應(yīng)避免使用“造成嚴(yán)重后果”、“造成重大損失”、“造成惡劣影響”等具有籠統(tǒng)性且彈性很大、容易成為規(guī)避責(zé)任借口的詞匯，多采用確定性的語(yǔ)言描述行政責(zé)任法律條款。[3]制定出具體而明確的重大決策責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)，確定達(dá)到怎樣的程度才能成為嚴(yán)重后果，確定每一種責(zé)任的承擔(dān)需要滿足的條件，盡量具體化，防止在今后的具體操作過(guò)程中窮盡一切理由濫用。
第二、明確承擔(dān)責(zé)任的對(duì)象
黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。”
重大決策行為的多樣性、復(fù)雜性以及重要性，決定了重大決策責(zé)任應(yīng)當(dāng)是一個(gè)具有系統(tǒng)性和體系性的復(fù)雜體制。重大決策所涉及的一系列復(fù)雜環(huán)節(jié)，如方案的前期調(diào)研、具體內(nèi)容的提出、可行性的論證、決策層的決議、具體執(zhí)行者的執(zhí)行等，諸多環(huán)節(jié)之間并非獨(dú)立存在的關(guān)系，而是一環(huán)緊扣一環(huán)，所以責(zé)任的劃分，承擔(dān)責(zé)任的主體就應(yīng)當(dāng)以盡量清晰、明了的原則來(lái)進(jìn)行確定。每一環(huán)節(jié)的責(zé)任單位或責(zé)任人應(yīng)該負(fù)有怎樣的責(zé)任，應(yīng)在法律的規(guī)定中明確體現(xiàn)出來(lái)。從對(duì)主體責(zé)任承擔(dān)的約束上來(lái)保證重大行政決策者在決策時(shí)的責(zé)任感與對(duì)法律的畏懼感，從源頭上保證決策的做出是合法的、符合民意的。畢竟沒(méi)有任何一個(gè)決策者希望自己的決策行為被終身追究責(zé)任。確定了承擔(dān)責(zé)任的對(duì)象，可以從主體上防止不當(dāng)決策、決策失誤等行為的發(fā)生。
第三、強(qiáng)化責(zé)任追究的效果
首先，要在法律上明確重大行政決策承擔(dān)責(zé)任的種類(lèi)?，F(xiàn)有的重大決策責(zé)任機(jī)制從制度上規(guī)定了決策責(zé)任承擔(dān)者的政治責(zé)任、法律責(zé)任以及行政責(zé)任，遺憾的是，此類(lèi)責(zé)任的規(guī)定具有假大空之嫌，可操作性不強(qiáng)，在實(shí)踐中沒(méi)有起到應(yīng)有的預(yù)防和懲罰作用?？筛鶕?jù)重大行政決策行為所違反的法律性質(zhì)以及對(duì)社會(huì)所造成的負(fù)面影響的程度，承擔(dān)的終身將責(zé)任分為政治責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等；當(dāng)然也可以按責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)容的不同，將承擔(dān)的責(zé)任分為人身責(zé)任、財(cái)產(chǎn)責(zé)任等。更有甚者，現(xiàn)有的制度只是在對(duì)決策失誤、違法者的責(zé)任承擔(dān)上做了規(guī)定，而并沒(méi)有對(duì)因?yàn)檫`法決策而利益受到損害的行政相對(duì)人的賠償機(jī)制。因此，可要求決策責(zé)任單位承擔(dān)賠償責(zé)任的基礎(chǔ)上，具體的決策責(zé)任人承擔(dān)單獨(dú)的終身賠償責(zé)任。
其次，要提高追究責(zé)任承擔(dān)的實(shí)際效果。在責(zé)任承擔(dān)的種類(lèi)上，不能隨意變更，不能將懲罰力度認(rèn)為降低，不能將開(kāi)除以免職了事，不能以行政責(zé)任、黨內(nèi)警告等代替刑事責(zé)任的承擔(dān)，不能以管制、拘役代替有期徒刑。在懲罰的時(shí)間限度上，堅(jiān)決杜絕窮盡各種辦法無(wú)正當(dāng)理由復(fù)出的病態(tài)現(xiàn)象的再次發(fā)生，絕不允許濫用緩刑，不能以一年敷衍原本需要三年的刑期。在追究的溯及力上，無(wú)論是否換崗、調(diào)任、升任以及退休，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不以時(shí)間的經(jīng)過(guò)而免責(zé)，將終身追究落到實(shí)處。
法律的生命力在于實(shí)施。再完美的法律制度，只要沒(méi)有落到實(shí)處，就只能是一紙空文，鏡中花，水中月，高高在上卻沒(méi)有任何實(shí)際意義。在追究依據(jù)明確、糾錯(cuò)機(jī)制健全的前提下，在追究的對(duì)象、承擔(dān)責(zé)任的主體明確的條件下，需要將懲罰落到實(shí)處，責(zé)任確實(shí)承擔(dān)。放棄以前那種為了一時(shí)的、表面的社會(huì)穩(wěn)定而將責(zé)任承擔(dān)者暫時(shí)問(wèn)責(zé)，先免去職務(wù)，休息一段時(shí)間，等風(fēng)頭過(guò)了之后換個(gè)崗位重新復(fù)出的不合法現(xiàn)象。期盼重大行政決策終身責(zé)任追究制度的出臺(tái)能真正對(duì)重大行政決策進(jìn)行有效的約束，亦能促進(jìn)法治中國(guó)的建設(shè)。
【參考文獻(xiàn)】
[1]解志勇.程序法定是重大行政決策的“安全鎖”[N].光明日?qǐng)?bào)，2014-11-4(002).
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[3]王東.讓重大決策終身責(zé)任追究制度具體化[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-12-8(003).
【作者簡(jiǎn)介】
崔霞（1979.7—）女，四川射洪人，中共四川省委省直機(jī)關(guān)黨校科社法學(xué)教研部講師，主要研究方向：行政法、訴訟法.
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