本文為浙江省民政事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃前期重點(diǎn)課題：浙江省社會(huì)救助體制機(jī)制改革創(chuàng)新研究（ZM201413508）；國(guó)家社科規(guī)劃課題：基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)視角的農(nóng)村留守老年人社會(huì)支持系統(tǒng)模型研究（13BSH091）之成果
（浙江農(nóng)林大學(xué) 浙江臨安 311300）
【摘 要】本文闡述了我國(guó)就業(yè)救助的發(fā)展?fàn)顩r，分析了目前我國(guó)就業(yè)救助制度存在的問(wèn)題，提出了相關(guān)對(duì)策和建議。要健全勞動(dòng)能力鑒定機(jī)制，不斷完善低保制度；凝聚社會(huì)力量，提升救助質(zhì)量；健全網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享。
【關(guān)鍵詞】就業(yè)救助；發(fā)展現(xiàn)狀；問(wèn)題；對(duì)策
一、引言
社會(huì)救助(Social Assistance)是指國(guó)家和其他社會(huì)主體對(duì)于遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。就業(yè)救助，也稱就業(yè)援助，是社會(huì)救助的重要組成部分，是指通過(guò)財(cái)政、稅收等政策扶持，對(duì)生活貧困、有勞動(dòng)能力但就業(yè)困難的失業(yè)人員如下崗失業(yè)人員、殘疾人、零就業(yè)家庭、失地農(nóng)民工等給予就業(yè)扶持和幫助的制度。在具體實(shí)踐中，就業(yè)救助既促進(jìn)就業(yè)困難人員再就業(yè)，又減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)人工成本，增強(qiáng)企業(yè)活力，是一項(xiàng)從根本上解決就業(yè)困難人員家庭困難的措施。
就業(yè)影響到每個(gè)家庭的收入和生活，是民生之本、發(fā)展之源，具有穩(wěn)定的勞動(dòng)收入是民眾維持基本生活和防止貧困的根本途徑。作為現(xiàn)代社會(huì)必不可少的管理制度之一，完善就業(yè)救助制度有利于社會(huì)管理的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會(huì)充分就業(yè)，縮小貧富差距，保障社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的總體背景下，分析就業(yè)救助制度存在的問(wèn)題，并給出切實(shí)可行的對(duì)策，具有重要研究?jī)r(jià)值。
二、我國(guó)就業(yè)救助制度基本發(fā)展?fàn)顩r
了解我國(guó)就業(yè)救助制度的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，有利于深入理解就業(yè)救助，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)目前存在的問(wèn)題。我國(guó)就業(yè)救助制度的發(fā)展主要分三個(gè)時(shí)期。
1、萌芽期（新中國(guó)成立——改革開(kāi)放前）
政策：1950年政務(wù)院發(fā)布了《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，對(duì)舊中國(guó)留下的400多萬(wàn)失業(yè)人員進(jìn)行了妥善安置。此外，根據(jù)生產(chǎn)自救方針，成立合作社,將因常年戰(zhàn)爭(zhēng)造成的傷殘士兵組織起來(lái)從事手工業(yè)或小型加工業(yè)生產(chǎn)。隨后，為進(jìn)一步促進(jìn)殘疾人就業(yè)，1957年國(guó)務(wù)院內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于城市烈屬、軍屬和貧民生產(chǎn)單位的稅收減免和貸款扶助問(wèn)題的通知》，開(kāi)啟了我國(guó)殘疾人就業(yè)救助稅收減免的先河。
特點(diǎn)：我國(guó)的就業(yè)救助制度真正意義上產(chǎn)生了，但救助對(duì)象較單一，主要針對(duì)失業(yè)工人和殘疾人進(jìn)行救助。
2、上升期（改革開(kāi)放初——20世紀(jì)末）
十一屆三中全會(huì)后，在國(guó)家相關(guān)法律保護(hù)及優(yōu)惠政策扶持下，我國(guó)就業(yè)救助工作得到極大的恢復(fù)和發(fā)展。
政策：1980年，在全國(guó)勞動(dòng)工作會(huì)議上黨中央推出“在國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下，勞動(dòng)部門介紹就業(yè)、自愿組織起來(lái)就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合”的建設(shè)性就業(yè)方針。1982年，我國(guó)憲法首次出現(xiàn)了“國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾公民的勞動(dòng)、生活和教育”的社會(huì)性條款。我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度是在1986年正式建立的，以配合國(guó)有企業(yè)改革和勞動(dòng)制度改革。1993年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》，以增強(qiáng)企業(yè)活力，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。1995年9月，勞動(dòng)部頒布了《就業(yè)登記規(guī)定》，隨后11月頒布《職業(yè)介紹規(guī)定》。1998年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于切實(shí)做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，切實(shí)保障下崗職工的基本生活，大力實(shí)施再就業(yè)工程，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)就業(yè)保障制度建設(shè)進(jìn)程。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》于1999年頒布實(shí)施。
特點(diǎn)：這個(gè)階段中國(guó)的就業(yè)救助立法開(kāi)始起步并得到初步發(fā)展，就業(yè)主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變，就業(yè)渠道拓寬，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被引入就業(yè)領(lǐng)域。由于此時(shí)我國(guó)國(guó)有企業(yè)處在改制階段，就業(yè)救助涉及的對(duì)象仍比較單一，僅包括殘疾人和國(guó)企下崗職工。就業(yè)救助方式也主要是保障基本生活，很少涉及困難群體勞動(dòng)技能的提升。
3、改善期（21世紀(jì)初至今）
政策：2002年，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，確立了中國(guó)特色的積極就業(yè)政策框架。2005 年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》對(duì)原有的就業(yè)政策進(jìn)一步擴(kuò)展和充實(shí)。2007年，設(shè)立公平就業(yè)專章的《就業(yè)促進(jìn)法》正式頒布，一系列積極的就業(yè)政策被上升為法律規(guī)定，救助就業(yè)工作開(kāi)始了長(zhǎng)效化、法制化的征程。2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》，進(jìn)一步完善面向所有就業(yè)困難人員的就業(yè)救助制度。2014年，國(guó)務(wù)院公布《社會(huì)救助暫行辦法》，以政府法規(guī)的形式來(lái)確定救助是全社會(huì)的事，不再由政府一方面承擔(dān)，把大門向社會(huì)敞開(kāi)。
特點(diǎn)：從21世紀(jì)初至今，關(guān)于就業(yè)困難人員的政策性措施越來(lái)越多，涉及到救助對(duì)象不再只是殘疾人、下崗失業(yè)人員，零就業(yè)家庭、失地農(nóng)民工也得到了應(yīng)有的關(guān)注，就業(yè)困難人員的就業(yè)救助得到了較快的發(fā)展與進(jìn)步。
三、目前我國(guó)就業(yè)救助制度存在的問(wèn)題
新中國(guó)成立近七十年來(lái)，就業(yè)模式由計(jì)劃為主轉(zhuǎn)型為以市場(chǎng)為導(dǎo)向，就業(yè)救助領(lǐng)域的法律和政策得到前所未有的發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息時(shí)代的到來(lái)，社會(huì)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜多元，就業(yè)救助過(guò)程中不斷呈現(xiàn)出新的問(wèn)題亟待解決。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)就業(yè)救助主要存在以下問(wèn)題。
1、勞動(dòng)能力鑒定機(jī)制不健全，助長(zhǎng)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象
城鄉(xiāng)低保制度是政府和社會(huì)建立的一種維護(hù)城鄉(xiāng)困難群眾基本生存發(fā)展權(quán)利的制度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些具有工作能力人員，包括一些殘疾人，理應(yīng)接受就業(yè)救助并有能力獲得免費(fèi)介紹、安置工作的機(jī)會(huì)。但是考慮到一經(jīng)就業(yè)，就不再符合低保條件，且工資與低保補(bǔ)助相差無(wú)幾，所以有一部分具有勞動(dòng)能力的人為了得到低保補(bǔ)助，拒絕進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定，謊稱無(wú)勞動(dòng)能力。由于目前國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一設(shè)置專門對(duì)勞動(dòng)能力進(jìn)行鑒定的機(jī)構(gòu)，且在醫(yī)院進(jìn)行鑒定成本過(guò)高，所以這一部分人被社會(huì)“包養(yǎng)”，出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。
2、社會(huì)力量參與無(wú)章可循，與政府部門銜接不暢
目前，社會(huì)救助工作總體情況是政府干得忙不過(guò)來(lái)，民間力量卻發(fā)揮不夠。研究發(fā)現(xiàn)內(nèi)地人員到沿海城鎮(zhèn)務(wù)工沒(méi)有落實(shí)，要求救助的現(xiàn)象比較普遍，但到救助管理站接受救助不是他們的目的，需要有效解決他們“生活無(wú)著”問(wèn)題才是重中之重，這種情況下需要充分發(fā)揮民間社會(huì)力量的作用。盡管目前我國(guó)社會(huì)組織登記管理體制改革已經(jīng)取得一些進(jìn)步，但民間慈善機(jī)構(gòu)申請(qǐng)注冊(cè)仍面臨程序復(fù)雜、難度大等問(wèn)題，以至于民間力量與政府部門不能很好地溝通配合。
3、救助信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不健全，利用不充分
關(guān)于就業(yè)救助的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有兩方面：一個(gè)是政府內(nèi)部各部門以及政府與銀行等的信息資源共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。民政部門與社保部門、勞動(dòng)部門、住建部門等之間目前還未完全實(shí)現(xiàn)關(guān)于困難人員的信息共享。民政部門想要了解困難人員的相關(guān)信息，需要復(fù)雜程序。其他部門彼此之間也無(wú)法共享資源。再者，政府無(wú)力查詢申請(qǐng)救助人員的銀行存款、證券交易等信息，特別是在外地銀行的存款。二是招聘求職的大眾網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。信息網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，大學(xué)生網(wǎng)絡(luò)求職應(yīng)用廣泛，但一些文化素質(zhì)較低人群不熟悉計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)操作，很難接觸網(wǎng)絡(luò)招聘信息。目前，國(guó)內(nèi)比較權(quán)威可靠的招聘網(wǎng)站較少，現(xiàn)存的也沒(méi)有充分利用起來(lái)。
四、對(duì)策和建議
1、健全勞動(dòng)能力鑒定機(jī)制，不斷完善低保制度
建立市級(jí)的勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)。有些地區(qū)實(shí)行將這一職責(zé)下放至縣級(jí)部門，方便群眾就近鑒定，卻存在有失公平、專家人手不夠等問(wèn)題。市里統(tǒng)一管理更加符合相關(guān)法律法規(guī)，鑒定工作更加合情合理，更具公平性、科學(xué)性、權(quán)威性。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要求存在勞動(dòng)能力異議的低保申請(qǐng)人進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定，對(duì)其拒絕的，可視其為有勞動(dòng)能力。再者，建立健全低保漸退機(jī)制，規(guī)定經(jīng)推薦就業(yè)上崗。完善低保制度，幫助困難人員自食其力、擺脫貧困，防止長(zhǎng)期“吃低?！焙汀梆B(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。
2、凝聚社會(huì)力量，提升救助質(zhì)量
隨著民間組織的進(jìn)步和成熟，政府應(yīng)當(dāng)考慮充分整合這些資源和力量，并出臺(tái)激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)他們參與就業(yè)救助的積極性。第一，鼓勵(lì)單位和個(gè)人通過(guò)設(shè)立幫扶項(xiàng)目、提供志愿服務(wù)、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)等方式參與社會(huì)救助，幫助需要救助的人員獲得工作崗位。第二，扶持中小企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)崗位，企業(yè)參與社會(huì)救助，可以享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策。第三，縣級(jí)以上人民政府可以將社會(huì)救助中的具體服務(wù)事項(xiàng)通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式，向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)。第四，開(kāi)展“站企共建”活動(dòng)。與職業(yè)介紹服務(wù)中心共建，在救助站內(nèi)設(shè)立聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，幫助為務(wù)工不著的臨時(shí)遇困群眾聯(lián)系工作，努力使他們能夠自我救助、自我解決困難。
3、健全網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享
建立各部門信息資源網(wǎng)絡(luò)共享系統(tǒng)過(guò)程中牽涉部門權(quán)力和利益，需要省級(jí)及以上政府牽頭進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。各單項(xiàng)救助措施形成銜接順暢、統(tǒng)一規(guī)范的有機(jī)整體，社會(huì)救助工作信息互動(dòng)、資源共享，不僅能為工作人員的辦公提供便利，也能替受助人員免去不少麻煩，提高救助效率。其次，政府需鼓勵(lì)地方建立招聘網(wǎng)站，與需要招聘的單位進(jìn)行對(duì)接，為更多求職人員服務(wù)。宣傳網(wǎng)上求職，加大對(duì)網(wǎng)上招聘信息的審核力度，為群眾提供一個(gè)方便可靠的求職平臺(tái)。美國(guó)政府在這方面的做法值得我們學(xué)習(xí)，特別是建立了完善的由人力資源網(wǎng)、市場(chǎng)信息網(wǎng)、工作崗位網(wǎng)及職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)等組成的就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，失業(yè)者可以在網(wǎng)上尋找全國(guó)各地的可靠空缺崗位，這已成為企業(yè)和求職者的便捷通道。
五、小結(jié)
就業(yè)和再就業(yè)事關(guān)民生，是解決群眾生活困難的治本之策。只有政府結(jié)合社會(huì)力量對(duì)生活貧困、有勞動(dòng)能力但就業(yè)困難人員給予就業(yè)扶持和幫助，提供可靠保障，才能逐步縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。就業(yè)救助理應(yīng)成為構(gòu)建弱勢(shì)群體社會(huì)保障體系的一個(gè)支柱。
我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)、深化社會(huì)保障制度改革的關(guān)鍵時(shí)期，就業(yè)救助工作需相關(guān)部門做好充分準(zhǔn)備，并積極調(diào)動(dòng)公民自身力量和社會(huì)力量，才能做好、做大、做強(qiáng)，從而提高人民生活水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
【參考文獻(xiàn)】
【1】王財(cái)斌.就業(yè)救助立法研究[D].寧波：寧波大學(xué)，2011
【2】王增文.受助群體從事正規(guī)與非正規(guī)再就業(yè)收入差距研究——基于社會(huì)救助群體的再就業(yè)視角[J]. 經(jīng)濟(jì)體制改革，2013（04）
【3】鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障30年[M].北京: 人民出版社，2008
【4】李秉文. 社會(huì)救助:“全民就業(yè)”式優(yōu)于“全民低?！笔?/a>[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2010（11）
【5】楊德敏.就業(yè)援助:社會(huì)救助立法的基本取向[J].江西社會(huì)科學(xué)，2012（12）
【6】王增文.農(nóng)村社會(huì)救助群體再就業(yè)意愿影響因素研究[J].人口學(xué)刊，2012（06）
【7】吳小芳.我國(guó)城市就業(yè)救助政策研究[J].社會(huì)保障研究，2011（04）
【8】肖麗玲.高校畢業(yè)生困難群體的就業(yè)指導(dǎo)與救助策略[J].廣西民族師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（05）
【9】馬靜，朱德云.關(guān)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助問(wèn)題研究的文獻(xiàn)綜述[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究，2012（04）
【10】肖萌，梁祖彬.社會(huì)救助就業(yè)福利政策研究[J].社會(huì)保障研究，2010（01）
【11】陸林，楊睿.金融危機(jī)背景下我國(guó)返鄉(xiāng)農(nóng)民工失業(yè)救助體系構(gòu)建的思考[J].西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（03）
【12】王麗華.貧困地區(qū)農(nóng)村就業(yè)援助制度建設(shè)研究——基于社會(huì)救助制度在湘西農(nóng)村的反貧困實(shí)踐[D].大連：大連理工大學(xué)，2009
【13】楚天.從福利到工作——七國(guó)就業(yè)與社會(huì)救助政策掃描[J].職業(yè)技術(shù)教育， 2002(30)
【作者簡(jiǎn)介】
丁芳（1990.7-），女，山東費(fèi)縣人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，2014級(jí)在讀研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)科技組織與服務(wù)。
張本效（1965-），男，山東莒縣人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事社會(huì)學(xué)、城市管理理論與實(shí)踐研究。
掃一掃上新西部網(wǎng)
不良信息舉報(bào)窗口
