（北京師范大學(xué) 北京 100875）
【摘 要】本文針對我國農(nóng)村宅基地制度存在的弊端，提出改革農(nóng)村宅基地制度的建議：農(nóng)村宅基地有償使用并嚴(yán)格審批程序；搞活宅基地市場流轉(zhuǎn)機(jī)制；明確農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)。
【關(guān)鍵詞】宅基地；制度；農(nóng)村；改革
十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。這一表述是農(nóng)村集體占有土地改革邁出的具有突破性的一步。隨著改革開放的深入和城鎮(zhèn)化步伐的加快，作為農(nóng)村集體性建設(shè)用地的宅基地在制度存在的弊端日益凸顯，探尋農(nóng)村宅基地制度改革措施具有十分重要的現(xiàn)實意義。
一、我國農(nóng)村宅基地制度存在的問題
改革開放以來，我國的工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)不能適應(yīng)時代的發(fā)展，暴露了諸多弊病，主要有以下幾點：
1、一戶多宅和超標(biāo)占用問題嚴(yán)重
2011年的中國內(nèi)地城市化率首次突破50%，達(dá)到了51.3%，意味著中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口。根據(jù)社會發(fā)展規(guī)律和發(fā)達(dá)國家城市化的經(jīng)驗，城市化帶來的最顯著的結(jié)果之一便是隨著農(nóng)村人口的減少，農(nóng)村的宅基地的使用數(shù)量也隨之減少。然而在我國，情況卻出人意料的相反，因為農(nóng)村一戶多宅和超標(biāo)占用的情況在農(nóng)村十分普遍。“據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料顯示，2006年末全國22108萬農(nóng)戶中擁有2處住宅的1421萬戶，占6.4%，擁有3處以上住宅的有77萬戶，占0.4%。”[1]
2、農(nóng)村宅基地的大量閑置，同時存在大量灰色交易
隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，從土地上轉(zhuǎn)移的大量剩余勞動力進(jìn)入城市，這些勞動力即通常上所講的“農(nóng)民工”。大量農(nóng)民工涌入城市，全年大部分時間在城市工作居住，甚至有一部分農(nóng)民工在城市定居。由于戶籍制度的限制，農(nóng)民工大都保留了農(nóng)村戶口，仍然可以憑借自己農(nóng)村戶口取得的宅基地，很多人抱著“不要白不要的”心理在農(nóng)村申請到宅基地，卻并不投入使用。此外，在以北京為代表的大城市郊區(qū)的灰色交易盛行。由于外來務(wù)工人員數(shù)量龐大，城市中心地區(qū)無法容納，很多務(wù)工人員選擇租住地價相對低廉的城郊。一些城市白領(lǐng)、公務(wù)員也愿意購買價格相對低廉“小產(chǎn)權(quán)房”。但我國的法律法規(guī)和相關(guān)土地政策明文規(guī)定，城市居民不得買賣和租用農(nóng)村宅基地。出于實際的需要和利益的驅(qū)使，在大城市區(qū)城郊地區(qū)，灰色交易盛行。
3、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)力難以實現(xiàn)
在中國的傳統(tǒng)觀念中，購買房屋是一個家庭最重要的支出之一，房屋就成為了每個家庭最重要的財產(chǎn)。在城市房產(chǎn)可以在市場上自由交易，居民在擁有房屋的所有權(quán)的同時也擁有對土地的使用權(quán)。房產(chǎn)在市場上的自由交易，極大地實現(xiàn)了房屋的財產(chǎn)價值。然而，在農(nóng)村情況則不是這樣。首先，農(nóng)戶的房產(chǎn)無法出租、抵押和銷售，其財產(chǎn)權(quán)利得不到保障。其次，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利容易被侵害，農(nóng)民的房屋應(yīng)有的價值往往無法實現(xiàn)。
二、農(nóng)村宅基地制度出現(xiàn)問題的原因
1、宅基地?zé)o償使用
我國針對農(nóng)村的土地政策規(guī)定，農(nóng)村的土地資源屬于農(nóng)民集體所有，一戶一宅。凡是本村村民，向集體申請宅基地，即可在無需繳納宅基地使用費的情況下取得一塊宅基地，由此便產(chǎn)生了農(nóng)村宅基地在供應(yīng)上“公的悲劇”。加之農(nóng)村宅基地登記制度不完善，審批程序上存在的漏洞，一戶多宅的情況十分普遍。
2、宅基地分流轉(zhuǎn)不充分
宅基地閑置是有著深刻的現(xiàn)實和歷史原因的。20世紀(jì)90代以來，我國城市化進(jìn)程不斷加快，城市居民開始向農(nóng)民購買住宅。而國土資源部規(guī)定，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基，也不允許為他們在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證，因此宅基地使用權(quán)的取得和使用主體只能是村民。禁止城鎮(zhèn)居民直接買賣宅基地，將農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)限制在了農(nóng)村集體用地的范圍內(nèi)，因而加劇了宅基地的閑置和土地資源的浪費。此外，我國實行的是房屋和宅基地一體的原則，宅基地使用權(quán)的變動是隨著房屋的所有權(quán)變動的，因而宅基地不能跟隨房屋流轉(zhuǎn)。因而類似小產(chǎn)權(quán)房的這樣的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易活動逐漸盛行并發(fā)展到了一定的規(guī)模，并且已經(jīng)引發(fā)出很多社會矛盾和法律糾紛，成為社會不安定重要的因素。
3、宅基地產(chǎn)權(quán)不清晰
在農(nóng)村，農(nóng)民不具有宅基地的所有權(quán)，而從習(xí)慣和實際上來講，土地是隨著房屋的買賣而交易的。宅基地和房屋的產(chǎn)權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致農(nóng)戶房屋無法出租、抵押，出售也僅限于在很小的本村的范圍。如此一來，外出務(wù)工人員的宅基地只能閑置，不能實現(xiàn)其財產(chǎn)價值。有時農(nóng)戶還需要支付修繕房屋的費用，在房產(chǎn)上的收入甚至為負(fù)數(shù)?！案鶕?jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)村集體可以為了公共目的收回農(nóng)民的宅基地，而集體僅需要付出沒有明文規(guī)定的“合適”的補償標(biāo)準(zhǔn)。”[3]在這種不明確、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定之下，農(nóng)戶的宅基地的土地價值很可能會被集體隨意估價，財產(chǎn)權(quán)利極易受到侵犯。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，一個物品只有在充分交易和充分競爭的情況下才能顯示其真實市場價值。因而，產(chǎn)權(quán)不清晰嚴(yán)重限制了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)力的實現(xiàn)。
三、農(nóng)村宅基地制度的改革設(shè)想
改革我國農(nóng)村宅基地制度勢在必行。具體來說，有以下幾種設(shè)想：
1、農(nóng)村宅基地有償使用并嚴(yán)格審批程序
對于一戶多宅和超標(biāo)使用的情況，國家需本著確保農(nóng)民基本居住用地的原則，因地制宜地增加農(nóng)民宅基地的使用成本。從源頭上制止多占多用的情況就應(yīng)嚴(yán)格宅基地的審批程序。相關(guān)負(fù)責(zé)人在審批前應(yīng)調(diào)查清楚，做到公正合理。不符合條件的不批；過多申請的少批；謊報的還應(yīng)說服教育。對于已經(jīng)出現(xiàn)的一戶多宅和超標(biāo)使用的情況，應(yīng)該將超過的部分核實清楚，實行梯度收費。收費應(yīng)該因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的平均收入水平和本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，而不是漫天要價，損害農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益。對農(nóng)村宅基地實施有償使用制度，使農(nóng)村居民改變“吃大鍋飯”的心態(tài)，從根本上解決一戶多占和超標(biāo)使用的情況，減少土地資源的浪費，而宅基地的審批程序的公正合理則是宅基地有償使用制度的保證。
2、搞活宅基地市場流轉(zhuǎn)機(jī)制
針對農(nóng)村宅基地不能在市場上充分流轉(zhuǎn)，應(yīng)取消農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的各項限制規(guī)定。在我國，國有土地的使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，即便是土地屬于集體所有的情況下，宅基地的使用權(quán)也可以合法轉(zhuǎn)讓。對于農(nóng)戶合法取得建立的宅基地和房屋，應(yīng)當(dāng)允許其像城市居民的房產(chǎn)那樣進(jìn)入市場，允許宅基地的抵押、出租、轉(zhuǎn)讓和置換等等以減少灰色交易。一旦宅基地可以帶來經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)戶便不會再閑置宅基地，而是將宅基地用于投資，獲得收益。當(dāng)然，這些措施實施起來有相當(dāng)?shù)碾y度，并且各地區(qū)的情況不一樣，在進(jìn)行此項改革的時候特別要注意具體問題具體分析。
3、明確農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)
農(nóng)村在對宅基地和房屋的產(chǎn)權(quán)問題上，可以效仿城市，做到真正的“地隨房走”，農(nóng)民一旦在合法取得的宅基地上建造了房屋，那么相應(yīng)地即可取得宅基地的所有權(quán)。“房屋是典型的私人消費產(chǎn)品，不能集體所有，與房屋不能分割的宅基地也就不能集體所有。”[4]農(nóng)民和市民一樣擁有房屋的完全所有權(quán)，那么農(nóng)民房產(chǎn)就可以在市場機(jī)制下充分實現(xiàn)出交易價值，農(nóng)民在房產(chǎn)上的財產(chǎn)權(quán)利就能得到更好的實現(xiàn)。
【參考文獻(xiàn)】
[1][3]張漢飛，石霞.我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度及創(chuàng)新[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題(月刊), 2010(12) .
[2]趙之楓.城市化背景下農(nóng)村宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度初探[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2001(1).
[4]盛榮.農(nóng)村宅基地制度改革的目標(biāo)及方案分析[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2005(4).
【作者簡介】
常柳婉（1990—）女，河南輝縣人，北京師范大學(xué)碩士，研究方向：全球化與文化問題.
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