霧霾治理中的政府責(zé)任追究機制建構(gòu)
馬柳穎 李洋
（南華大學(xué) 湖南衡陽 421001）
【摘要】文章概述了我國霧霾污染及治理現(xiàn)狀，界定了政府在霧霾治理中的責(zé)任，政府作為公共事務(wù)的管理者，對霧霾的治理負(fù)有不可推卸的責(zé)任。分析了政府在霧霾治理中失責(zé)的原因，探討構(gòu)建霧霾治理中的政府責(zé)任追究機制：要樹立正確地執(zhí)政理念；落實政府問責(zé)制度；健全相關(guān)立法；完善監(jiān)督機制。確保其職責(zé)的履行，實現(xiàn)霧霾污染的有效治理。
【關(guān)鍵詞】霧霾； 治理； 政府責(zé)任； 追究
一、霧霾的污染及其治理現(xiàn)狀
近年來，我國多地頻發(fā)大氣污染，其中霧霾尤為嚴(yán)重。PM2.5、氣溶膠等詞匯一度成為輿情熱點，藍天白云成為人們認(rèn)為最稀缺的自然資源。我國的霧霾污染問題呈現(xiàn)范圍廣、面積大、持續(xù)時間長等顯著特點，給人們的生產(chǎn)、生活帶來了嚴(yán)重危害。霧霾發(fā)生時會出現(xiàn)大量極細微的顆粒物懸浮于空中的現(xiàn)象，導(dǎo)致空氣渾濁、能見度降低，給人們的出行造成諸多不便，頻發(fā)交通事故；而且這些顆粒物被人體吸入后極易引發(fā)呼吸道或心腦血管疾病，甚者影響人們的心理健康；另外，霧霾發(fā)生時各類病菌依附于顆粒物之上，隨著空氣的擴散而傳播，會出現(xiàn)腐蝕農(nóng)作物和感染畜禽等情況，直接影響農(nóng)作物產(chǎn)量和畜禽的質(zhì)量，給農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)造成直接經(jīng)濟損失。不僅如此，空氣質(zhì)量是衡量一個地區(qū)是否宜居的重要指標(biāo)，嚴(yán)重的霧霾污染會影響居住環(huán)境，甚至對一個地區(qū)的旅游業(yè)、對外貿(mào)易等造成一系列的負(fù)面連鎖反應(yīng)?？傊@種災(zāi)害性的空氣污染已經(jīng)對人們的日常生活和社會的良性發(fā)展造成嚴(yán)重危害，探尋其治理之策已刻不容緩。
造成我國霧霾污染的原因有很多，究其根本則與粗放式的經(jīng)濟發(fā)展方式相關(guān)。我國實行改革開放以來，一些政府部門為追求可觀的GDP數(shù)值，走上這條高投入、高消耗、低產(chǎn)出的經(jīng)濟發(fā)展道路。這種以經(jīng)濟建設(shè)為中心的執(zhí)政理念的確使中國在短時間內(nèi)快速發(fā)展，人們卻因忽略生態(tài)環(huán)境保護而不得不面對嚴(yán)重的生態(tài)危機，霧霾便是慘痛教訓(xùn)之一。我國沒有擺脫西方國家“先污染、后治理”的老路，但政府已經(jīng)意識到了這個嚴(yán)重的污染問題并下決心去治理。
令人欣喜的是，黨的十八大報告中提出要“建設(shè)美麗中國”，將生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的戰(zhàn)略高度；新一屆政府更是表態(tài)要“像對貧窮宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)”；立法部門頒布最新修訂的《環(huán)境保護法》，其中對霧霾等大氣污染治理做出了針對性的規(guī)定；各地政府也相繼出臺各項治霾措施，從嚴(yán)控污染源、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控等多管齊下。不懈的努力確實使美好的藍天出現(xiàn)在APCE會議期間，但卻曇花一現(xiàn)，霧霾仍像夢魘一般驅(qū)之不散。當(dāng)前霧霾成因的復(fù)雜性帶來的是治理工作的綜合性，沒有靈丹妙藥可以迅速解決問題，環(huán)境保護工作任重道遠。而“保護環(huán)境，人人有責(zé)”的響亮口號正揭示著人們要為此承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，這種責(zé)任也是多方面的，包括：企業(yè)、個人和政府。而政府作為國家事務(wù)的管理者，理應(yīng)對霧霾問題承擔(dān)首要責(zé)任。同時我們需要理性思考，政府應(yīng)當(dāng)在霧霾治理中具體承擔(dān)何種責(zé)任？如若未能履職，將承擔(dān)怎樣的后果？
二、霧霾治理中的政府責(zé)任
1、霧霾治理中的政府角色定位
霧霾污染接踵而至，任何人都難于免遭其危害，這也時刻提醒著人們保護環(huán)境迫在眉睫。政府作為公共事務(wù)的管理部門，是公權(quán)力的掌控者和公共利益的維護者，在環(huán)境保護環(huán)節(jié)中擔(dān)當(dāng)者無可替代的角色。
2、政府在霧霾治理中的責(zé)任內(nèi)容
第一，政治責(zé)任。即政府工作人員有制定和執(zhí)行符合民意的公共政策的職責(zé)，以及沒有履行好這些職責(zé)時所應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的譴責(zé)和制裁。政府在治理霧霾過程中，制定治霾防霾的公共政策、加強相關(guān)的宣傳和科普工作等行為乃自身職責(zé)所在，必須履行。正如《環(huán)境保護法》所規(guī)定的，政府要對所在區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)，嚴(yán)格保護生態(tài)紅線。若未履行該職責(zé)，應(yīng)被提起政治問責(zé)。
第二，法律責(zé)任。其中包括兩個層面的含義：一是指政府在治理霧霾過程中所承擔(dān)的法律保障責(zé)任，具體表現(xiàn)為：制定和完善治理霧霾相關(guān)的法律法規(guī)以及規(guī)范性文件，界定各利益主體在霧霾治理中的權(quán)利與義務(wù)，并且明確各利益群體遭受權(quán)益侵害時的法律救濟途徑。二是指政府工作相關(guān)責(zé)任人員在治理霧霾過程中存在違反法律規(guī)定的行為時，必須依法承擔(dān)的責(zé)任與損失賠償?！董h(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》和國家監(jiān)察部和國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布的《環(huán)境保護違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》等都已分別作出相應(yīng)規(guī)定，強化了政府相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。黨的十八屆四中全會也已提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，以此保障政府責(zé)任的履行。
第三，經(jīng)濟責(zé)任，即政府必須承擔(dān)霧霾治理中資金投入的責(zé)任?！董h(huán)境保護法》第八條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益”。霧霾的治理需要時間更需要資金，監(jiān)測空氣質(zhì)量的高端設(shè)備、為加大城市綠化種植的樹木、重污染企業(yè)搬遷和升級改造過程中的龐大資金鏈等等，無一不需要政府的財政支持。這就意味著政府務(wù)必承擔(dān)起治霾過程中資金籌措和管理的巨大責(zé)任。
三、政府在霧霾治理中失責(zé)的原因
政府在霧霾治理中負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但就我國目前情況而言還存在著責(zé)任缺失的情況，具體原因分析如下：
1、政府滯后的執(zhí)政理念以及片面的政績觀
政府在霧霾治理過程中的失責(zé)情形首先要歸因于滯后的執(zhí)政理念。為了追求GDP數(shù)值，一些地方政府往往只重經(jīng)濟而忽視環(huán)境保護，熱衷于參與微觀經(jīng)濟活動而疏于基本的社會管理。如此導(dǎo)致的后果是嚴(yán)重的生態(tài)危機，霧霾便是最直接的佐證。這種“唯GDP”的滯后執(zhí)政理念和片面的績效觀已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了可持續(xù)發(fā)展道路的進程。另外，政府工作人員的責(zé)任意識還很淡薄。受中國長期集權(quán)思想的影響，“官本位”思想根深蒂固，一些政府工作人員仍然盲目追求于高職位帶來的“高權(quán)力”，反而輕視甚至忽視了本應(yīng)履行的職責(zé)。這也成為了霧霾治理中政府責(zé)任追究不到位的思想障礙。
2、問責(zé)機制不健全
為了促進各級政府積極履行治理霧霾的職責(zé)，僅規(guī)定其具體責(zé)任內(nèi)容是不夠的，還需要完善的問責(zé)機制作為制度保障。我國在此方面的規(guī)定十分有限，而且只體現(xiàn)在一些規(guī)范性文件中。國務(wù)院頒發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》中規(guī)定“對因工作不力、履職缺位等導(dǎo)致未能有效應(yīng)對重污染天氣的，以及干預(yù)、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)和沒有完成年度目標(biāo)任務(wù)的，監(jiān)察機關(guān)要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任，環(huán)保部門要對有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實施建設(shè)項目環(huán)評限批，取消國家賦予的環(huán)境保護榮譽稱號”，這一條款是行政法規(guī)中鮮見的直接針對地方政府法律責(zé)任的規(guī)定?？梢?，政府問責(zé)機制尚需完善，尤其針對問責(zé)主客體、事由、程序等內(nèi)容的規(guī)定。
3、相關(guān)立法的不完善
孟子曰：“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，意在規(guī)范的制度離不開法律約束。政府雖是公權(quán)力的擁有者、公共事務(wù)的管理者，但其行為仍需受到法律規(guī)范的制約。我國現(xiàn)行法律中有關(guān)政府責(zé)任的規(guī)定非常有限，尤其提及政府失責(zé)時被問責(zé)的內(nèi)容太過籠統(tǒng)、操作性不強，尚未形成完善的法律體系。另外，公民環(huán)境權(quán)并未落實于我國憲法和法律中，這使得公民的環(huán)境權(quán)益不能得到法律保障。政府在環(huán)境治理中的履職情況得不到有效監(jiān)督，環(huán)境行政公益訴訟制度亦不健全，最終導(dǎo)致其濫用權(quán)力反而造成對環(huán)境的損害。因此，我們必須完善相關(guān)的法律法規(guī)，從而為規(guī)制政府履行其職責(zé)設(shè)立完備的法律基礎(chǔ)，真正做到“有法可依”。
4、缺乏監(jiān)督機制和公眾參與
“只有讓人民來監(jiān)督，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！睆娀F霾治理中的政府責(zé)任同樣需要完善的監(jiān)督機制和公眾參與。新《環(huán)保法》已經(jīng)規(guī)定了政府要為公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利，但就我國目前的情況來看還存在弊端。第一，監(jiān)督機制不健全，缺乏外部監(jiān)督。目前上級政府監(jiān)督下級政府的監(jiān)督方式僅在系統(tǒng)內(nèi)部運行，易造成包庇或流于形式，并且致使最上一級政府不能得到有效監(jiān)督與約束。第二，缺乏外部監(jiān)督。公眾參與對于落實政府責(zé)任的作用不容忽視，但由于環(huán)保信息不對稱、參與途徑單一等原因造成的公眾參與過于形式化，不能發(fā)揮其有效性。
四、霧霾治理中政府責(zé)任追究機制的具體構(gòu)建
所謂冰凍三尺非一日之寒，治理我國如此嚴(yán)重的霧霾污染需要時間，更需要政府的行動力。而落實政府責(zé)任，重在制度約束。構(gòu)建霧霾治理中的政府責(zé)任追究機制主要從以下四個方面進行：
1、樹立正確地執(zhí)政理念
理念乃行為之先導(dǎo)，強化霧霾治理中的政府責(zé)任最重要的就是樹立正確的理念。首先，樹立可持續(xù)的發(fā)展理念。在制定相關(guān)公共政策和執(zhí)法過程中，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，將生態(tài)文明建設(shè)從口號落到實處，切實保障公民的環(huán)境權(quán)益。其次，強化政府工作人員的責(zé)任意識。政府工作人員所擁有的權(quán)力本是人民賦予的，因此必須履行其職責(zé)。這就必須打破傳統(tǒng)的權(quán)力思維慣性，堅持從人民的根本利益出發(fā)，強化政府工作人員以民為本、執(zhí)政為民的責(zé)任意識。最后，樹立正確地績效觀。改變以單純GDP增長來衡量地方官員政績的考核形式，將空氣質(zhì)量列為考核指標(biāo)之一，建立綠色GDP政績考核制度。將霧霾的治理效果與政府工作人員的仕途升遷掛鉤，他們才會產(chǎn)生危機感，在制定和執(zhí)行決策時自會增加自覺性。
2、落實政府問責(zé)制度
健全的責(zé)任追究機制需要完善的問責(zé)體系，主要包括問責(zé)的主客體、事由、程序等構(gòu)成要件。首先，界定問責(zé)主體，即有權(quán)進行問責(zé)的對象?，F(xiàn)行法律中所規(guī)定的主體范圍很窄，僅涉及政府內(nèi)部上級對下級的問責(zé)。然而，相對廣泛的視角可以更好的監(jiān)督政府的治霾行為，因此建議問責(zé)主體多元化，尤其擴大異體問責(zé)范圍。加強司法機關(guān)、權(quán)力機關(guān)、新聞媒體以及社會公眾的問責(zé)，促進責(zé)任追究機制良性互動。第二，明確問責(zé)客體，即被問責(zé)的對象。主要針對有治霾責(zé)任的政府工作人員，尤其要強調(diào)的是行政首長。在政府決策中，行政首長有最終決定權(quán)，其他工作人員參與并執(zhí)行，都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。一旦失責(zé)，理應(yīng)被提起問責(zé)。第三，規(guī)范問責(zé)事由。為使責(zé)任追究機制更具操作性，有關(guān)問責(zé)事由的規(guī)定應(yīng)該既涵蓋全面又體現(xiàn)一定的量化依據(jù)。主要包括政府在治理霧霾過程中出現(xiàn)的如下情形：亂作為或者作為不力，即政府工作人員失職瀆職、決策失誤、監(jiān)查不力等行為造成的治霾不善；不作為，即消極對待治霾問題，例如未及時公開環(huán)保信息、縱容包庇污染企業(yè)等。總之，這些行為均給霧霾治理帶來阻礙，必須被提起問責(zé)。此外，科學(xué)而規(guī)范的問責(zé)機制還應(yīng)包括提案、調(diào)查、處理、申訴復(fù)查在內(nèi)的問責(zé)程序，從政府、行政、法律等角度的責(zé)任承擔(dān)方式，等等。當(dāng)然，這終究只是一種被動的事后程序，公眾最期盼的還是免遭霧霾的侵害。
3、健全相關(guān)立法
法不授權(quán)即禁止，政府的行為必須限制在法定的權(quán)力范圍內(nèi)，任何越位、失位的行為都應(yīng)當(dāng)被追責(zé)。因此，為進一步強化霧霾治理中政府責(zé)任追究機制，必須健全相關(guān)立法。首先在政府責(zé)任承擔(dān)方面，通過修改相關(guān)立法加強對政府責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，細化到具體責(zé)任內(nèi)容、失責(zé)后的懲處方式等問題。尤其應(yīng)當(dāng)加大對失責(zé)行為的處罰力度，只有與其切身利益掛鉤，才能確保其履職的積極性。其次，我國應(yīng)在憲法、法律中確立公民環(huán)境權(quán)，以法律的方式為公民的環(huán)境利益提供保障。再次，拓寬環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。公民作為霧霾發(fā)生時的直接受害者，有權(quán)對政府的失責(zé)行為提起環(huán)境公益訴訟。這樣既能保障公民的環(huán)境權(quán)益，也能確保政府的責(zé)任履行。當(dāng)然，再健全的法律規(guī)定若未被執(zhí)行也無濟于事。正如明朝政治家張居正所說：“天下之事，不難于立法，而難于法制必行”。 相關(guān)部門只有堅定地依法執(zhí)法，才能最大程度的發(fā)揮法律效益，嚴(yán)懲打擊違法分子。
4、完善監(jiān)督機制
完善的監(jiān)督機制對政府的有效約束，可以增強政府承擔(dān)責(zé)任的自覺性。對霧霾治理中政府責(zé)任的監(jiān)督則需要從兩個方面入手：一是內(nèi)部監(jiān)督。首先擴大環(huán)保部門的權(quán)力，將監(jiān)察地方政府治霾的履職情況作為重點考核指標(biāo)。其次對于政府的失責(zé)行為建立完善的懲處程序，保障其職責(zé)的履行。二是外部監(jiān)督。首先落實公眾參與機制。公眾參與的重要前提是環(huán)保信息的公開，因此在進行決策前，政府應(yīng)依法公開相關(guān)信息以此保證公民的知情權(quán)。其次保證公眾參與形式的多樣化，尤其完善環(huán)境聽證制度。再次，鼓勵有影響力的環(huán)境公益組織的成立和活動。環(huán)保NGO有組織的參與各項環(huán)?；顒硬⒂行ПO(jiān)督政府的治霾行為，將成為一支強有力的綠色力量。
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【作者簡介】
馬柳穎（1967.11-），湖南衡陽人，教授，研究生導(dǎo)師，主要研究方向；行政管理。
李洋（1990.6-），北京昌平人，政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：行政管理。
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