本文為陜西省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃“陜西農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為差異及其影響因素的實(shí)證研究——基于商洛市的調(diào)研分析”的階段性成果（0706）
商洛市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、困境及對(duì)策
易艷霞賴卓怡
（西北大學(xué)公共管理學(xué)院陜西西安710127）
【摘要】本文對(duì)西部山區(qū)陜西省商洛市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研,分析了土地流轉(zhuǎn)的困境以及產(chǎn)生的根源,有針對(duì)性地提出了解決對(duì)策:嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)各參與主體的行為；注重招商引資，創(chuàng)造條件鼓勵(lì)多元參與主體進(jìn)入；加快對(duì)城鄉(xiāng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度及戶籍制度的改革配套；健全中介組織建設(shè)，培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；完善法制建設(shè)，保障農(nóng)戶的收益分享權(quán)。
【關(guān)鍵詞】西北山區(qū)；土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)特征；深層原因
自國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以來，我國(guó)各地不斷探索實(shí)施多種模式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)。然而，由于種種主客觀原因的存在，我國(guó)各地的土地流轉(zhuǎn)中存在著部分較為突出的問題，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)效率低下和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展受阻。因此，探討特定區(qū)域土地流轉(zhuǎn)存在問題的原因及其解決對(duì)策，有助于推動(dòng)農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。本課題調(diào)研了西部經(jīng)濟(jì)落后山區(qū)典型地區(qū)——陜西省商洛市,探討關(guān)于農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀問題及其解決辦法，對(duì)于推動(dòng)西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有一定理論和現(xiàn)實(shí)意義。
一、調(diào)查的基本情況
本次調(diào)研面向商洛市6個(gè)縣區(qū)21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)28個(gè)村組展開。每個(gè)縣區(qū)的問卷數(shù)量不超過482份問卷的20%，問卷抽樣較為合理。從回收到的有效問卷可知：樣本農(nóng)戶中，共有253戶農(nóng)戶未參與土地流轉(zhuǎn)，占調(diào)查樣本的52.7%。其余229戶農(nóng)戶參與了流轉(zhuǎn)，占樣本農(nóng)戶數(shù)的47.5%，流轉(zhuǎn)土地總面積1058.2畝，占樣本農(nóng)戶承包土地總面積為2097.58畝的50.4%，總體上流轉(zhuǎn)規(guī)模較大。
表1樣本農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)規(guī)模分布情況
區(qū)位
轉(zhuǎn)出面積（畝）
轉(zhuǎn)入面積（畝）
合計(jì)（畝）
占流轉(zhuǎn)面積的百分比
城郊
600.37
20.2
620.57
58.6%
城鎮(zhèn)附近
137.3
150.5
287.8
27.2%
偏遠(yuǎn)地區(qū)
100.23
49.6
149.83
14.2%
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特征
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐早在2002年就在商洛市開始進(jìn)行。當(dāng)前，在陜西省有關(guān)政策文件的指導(dǎo)下，已取得了一定的進(jìn)展。通過2014年對(duì)該市的實(shí)地調(diào)查統(tǒng)計(jì)情況發(fā)現(xiàn)，商洛市的土地流轉(zhuǎn)具有以下幾點(diǎn)較為明顯的特征。
1、流轉(zhuǎn)范圍不大，多數(shù)在本村內(nèi)流轉(zhuǎn)
由本次調(diào)查的結(jié)果可知，流轉(zhuǎn)范圍在“本鄉(xiāng)外村”（15.7%）、“本縣外鄉(xiāng)”（12.3%）、“外縣”（15.4%）及“其他區(qū)域”（13.5%）的流轉(zhuǎn)情形均為數(shù)較少，平均占比不足15%，而流轉(zhuǎn)范圍在“本村”的占比較高，達(dá)43.1%。因此，商洛市農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為主要是在本村內(nèi)進(jìn)行，流轉(zhuǎn)范圍較為狹窄。而從土地流轉(zhuǎn)研究帶頭人鐘漲寶的權(quán)威研究[1]可推知：商洛市農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)多在村內(nèi)進(jìn)行，范圍較窄，易導(dǎo)致該區(qū)域土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度比較低。
2、流轉(zhuǎn)對(duì)象趨向于多元化，以企業(yè)和政府為主
近年來由于國(guó)家政策的出臺(tái)以及陜西省政府相關(guān)文件的下達(dá)，地方政府的推動(dòng)力度不斷加大，企業(yè)下鄉(xiāng)投資開發(fā)日益增多，多元主體積極參與到土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中來，商洛市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出向多元主體流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。本次調(diào)查顯示，商洛市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在政府、企業(yè)、親友、鄰里、陌生人、父母及兄弟姐妹等之間都有進(jìn)行，涉及對(duì)象較為多元。同時(shí)，流轉(zhuǎn)的對(duì)象中，以企業(yè)和政府為流轉(zhuǎn)對(duì)象的土地流轉(zhuǎn)發(fā)生頻率分別達(dá)到25.8%、33.6%。因此，企業(yè)組織與作為征收、拍賣等土地流轉(zhuǎn)形式重要主體的政府部門共同成為商洛市土地流轉(zhuǎn)的主要對(duì)象。
3、流轉(zhuǎn)方式多樣，征用所占比例大
在調(diào)查到的21個(gè)鄉(xiāng)的29個(gè)行政村當(dāng)中，土地流轉(zhuǎn)的形式主要有征收（30.4%）、出租（25.6%）、轉(zhuǎn)讓（14.3%）等。此外，還存在著少量轉(zhuǎn)包（7.3%）、入股（7.0%）、互換（4.0%）、聯(lián)營(yíng)（3.3%）及拍賣（2.0%）等形式。可見，該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)形式總體較為多樣。調(diào)查結(jié)果還表明，土地征收這一方式比重高達(dá)30.4%，成為該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的首要方式。這可能與該地區(qū)“八山一水一分田”的特殊地形有關(guān)。山地廣布、水田稀缺的地理環(huán)境，使得耕地資源更顯珍貴，農(nóng)民更難轉(zhuǎn)出自己持有的寶貴土地而從事非農(nóng)生產(chǎn)。
4、流轉(zhuǎn)價(jià)格差異大，支付方式靈活多樣
商洛市地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異較大，價(jià)格范圍從0元每畝到30001元以上每畝不等。事實(shí)上，由于村集體流轉(zhuǎn)收益不發(fā)放到個(gè)人而是按年底發(fā)放紅利或者流轉(zhuǎn)方式為互換、代耕等，部分農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)價(jià)格為最低價(jià)格0元/畝。同時(shí)，個(gè)別農(nóng)戶由于在適當(dāng)時(shí)機(jī)將土地資源稟賦良好、開發(fā)潛力大的土地拍賣或轉(zhuǎn)讓給外來龍頭企業(yè)，每畝流轉(zhuǎn)價(jià)格數(shù)萬(wàn)元以上，最高甚至達(dá)到130000元/畝。此外，從訪談得知，該市土地流轉(zhuǎn)收益支付比較靈活，有直接支付現(xiàn)金、按照協(xié)議規(guī)定打款到個(gè)人賬戶、村集體將流轉(zhuǎn)收益留存為村組進(jìn)行實(shí)業(yè)投資，年底向農(nóng)戶發(fā)放紅利及以每畝糧食年產(chǎn)量及糧食市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)為標(biāo)準(zhǔn)折合成浮動(dòng)租金等。
5、流轉(zhuǎn)手續(xù)總體較為規(guī)范，多數(shù)農(nóng)戶簽訂了正規(guī)合同
一方面，土地流轉(zhuǎn)交易次數(shù)中有總和約為86.4%的流轉(zhuǎn)交易采用的手續(xù)是“經(jīng)政府批準(zhǔn)”、“經(jīng)村或組批準(zhǔn)”或“有中介或中間人作證”的，僅有13.6%的次數(shù)是農(nóng)戶僅僅是私下里進(jìn)行的，表明該地區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)法律意識(shí)有所提高。另一方面，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在流轉(zhuǎn)行為過程中簽訂了具有不同程度法律效力的書面合同的交易次數(shù)所占比重達(dá)到76.5%，而未簽訂任何書面合同，僅僅是進(jìn)行了口頭協(xié)議的交易次數(shù)僅占23.5%。這說明商洛市當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為正逐步朝著規(guī)范化的方向發(fā)展。
三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題
1、被動(dòng)性流轉(zhuǎn)“越位”上升
我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)一直強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)充分尊重農(nóng)民的主體地位，應(yīng)在“依法、自愿、有償”的原則下進(jìn)行。然而，地方各級(jí)政府的實(shí)際推行中，多有基層政府及鄉(xiāng)村組織越俎代庖，直接操辦甚至不顧農(nóng)戶意愿強(qiáng)流硬轉(zhuǎn)的問題出現(xiàn)[2]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)戶（75戶）是因?yàn)檎畯?qiáng)制而轉(zhuǎn)出了自己幾乎全部的承包地。此外，訪談中了解到這部分農(nóng)戶之中還存在著未獲得或只是部分獲得應(yīng)得流轉(zhuǎn)收益的情況，他們失地后生活狀況堪憂。還有農(nóng)戶反映，政府的強(qiáng)力介入最終還導(dǎo)致了一些暴力沖突等惡性事件的發(fā)生。政府這些不當(dāng)作為，侵害了農(nóng)民的利益，阻礙了長(zhǎng)期、持續(xù)流轉(zhuǎn)。
2、村內(nèi)流轉(zhuǎn)阻礙農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易范圍狹窄，集體生產(chǎn)要素就會(huì)被排斥，制約農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展[3]根據(jù)調(diào)查結(jié)果，商洛市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是在農(nóng)戶本村內(nèi)。同時(shí)，在土地流轉(zhuǎn)的去向方面，官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示，該市農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積72314畝，占流轉(zhuǎn)地79.3%①。總體上農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)限于短距離、小范圍之內(nèi)，排斥了較大范圍內(nèi)的社會(huì)資本的流入。這不僅會(huì)阻礙土地資源潛力的充分激發(fā)及農(nóng)地產(chǎn)出效益的有效提高，而且將導(dǎo)致外來農(nóng)業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期缺位，不利于其發(fā)揮帶動(dòng)本地土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的重要作用。
3、中介組織不健全，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育遲緩
市場(chǎng)中介服務(wù)體制是市場(chǎng)本身形成的必要條件。[]在對(duì)商洛市農(nóng)戶的調(diào)查中，當(dāng)問及當(dāng)?shù)厥欠翊嬖诜?wù)土地流轉(zhuǎn)的中介組織，超過半數(shù)農(nóng)戶表示不存在和不知道。而事實(shí)上，部分區(qū)縣如該市商州區(qū)，早在2010年便專門成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。但在所調(diào)查的商州區(qū)周邊72戶農(nóng)戶中，卻仍有43戶表示中介組織“不存在”。這一事實(shí)充分說明了商洛市土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系的落后。此外，由對(duì)農(nóng)戶不流轉(zhuǎn)原因的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分農(nóng)戶不流轉(zhuǎn)土地是由于“不知道有誰(shuí)愿意轉(zhuǎn)出/轉(zhuǎn)入”。供求信息不對(duì)稱導(dǎo)致大量有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶（65.1%）無法順利流轉(zhuǎn)自己的土地，而不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶卻被政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。這又反映了該市中介服務(wù)體系落后引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育遲緩問題。
4、流轉(zhuǎn)收益分享不足，農(nóng)戶對(duì)政策響應(yīng)乏力
一方面，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格差異較大，背離了農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)預(yù)期，從而挫傷了農(nóng)戶響應(yīng)政策的積極性。在市場(chǎng)機(jī)制下，不同的流轉(zhuǎn)形式必然會(huì)導(dǎo)致地價(jià)間存在差異。但在同一村組內(nèi)，若稟賦相似的土地以相同形式流轉(zhuǎn)，價(jià)格卻存在較大差異，農(nóng)戶受限于自身文化水平及市場(chǎng)認(rèn)知能力，將認(rèn)定土地定價(jià)不合理，從而不愿流轉(zhuǎn)土地。此外，一些強(qiáng)流硬轉(zhuǎn)行為所導(dǎo)致的主觀定價(jià)背離土地實(shí)際價(jià)值，更易于扭曲農(nóng)戶的法定權(quán)益認(rèn)知，妨礙政策的順利施行。另一方面，個(gè)別政府或村委會(huì)不僅越權(quán)主導(dǎo)、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，而且通過不規(guī)范操作變相侵吞流轉(zhuǎn)所得。形式上則以“靈活多樣的收益支付方式”掩飾其貪腐行為，使農(nóng)戶成為土地流轉(zhuǎn)中的弱勢(shì)群體，對(duì)合法流轉(zhuǎn)收益只能部分分享、小額分享或者零數(shù)分享。這部分受害農(nóng)戶的遭遇在鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中迅速傳播開來，使農(nóng)村中其他農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)形成錯(cuò)誤認(rèn)知，從而導(dǎo)致部分村落中出現(xiàn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的集體性抵制。
四、深層原因分析
1、流轉(zhuǎn)制度不合理及相關(guān)制度不配套
制度主義者提出,土地流轉(zhuǎn)效率很大程度上與土地流轉(zhuǎn)制度本身及相關(guān)配套制度安排有關(guān)。制度安排適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展時(shí),會(huì)帶來生產(chǎn)、消費(fèi)和配置的高效率，即達(dá)到所謂的“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)制度安排主要存在三個(gè)方面的主要問題，一是有關(guān)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定不明確，二是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)定不完善，三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范。[]這些問題的存在一方面導(dǎo)致了農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)權(quán)益主體的地位難以獲得保障，另一方面使得集體或政府對(duì)農(nóng)戶采取不當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性流轉(zhuǎn)措施，甚至進(jìn)行“尋租”。而同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度，如土地產(chǎn)權(quán)制度、土地交易制度、戶籍制度及失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度本身尚未健全，同時(shí)并未與土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行密切接軌。而要與土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行配套供給，就需要進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新，但其必然將產(chǎn)生的高昂預(yù)期成本往往會(huì)使社會(huì)難以承受，制度變遷由此減緩，因此，制度安排不合理長(zhǎng)期存在，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生較大的制約作用。
2、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制尚未健全
我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制尚未健全，主要從兩個(gè)方面進(jìn)行考量。一是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格或由政府主導(dǎo)，或由轉(zhuǎn)入一方憑空叫價(jià)，價(jià)格機(jī)制尚未在土地流轉(zhuǎn)交易中充分發(fā)揮資源配置作用，土地流轉(zhuǎn)績(jī)效較低；二是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育遲緩，中介組織未發(fā)展成熟，使得信息交流機(jī)制不完善，進(jìn)而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理，土地流轉(zhuǎn)交易成本較大，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)不活躍。
根據(jù)市場(chǎng)失靈理論，市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的主要工具是價(jià)格機(jī)制，而價(jià)格機(jī)制的配置作用能否有效發(fā)揮，很大程度上取決于信息是否對(duì)稱。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格機(jī)制像一條杠桿一樣，調(diào)節(jié)著土地市場(chǎng)的供求關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源配置。然而，有效率的配置需要完善的信息交流機(jī)制為保障，如果缺乏有效的信息溝通，就會(huì)使土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)供求雙方需要負(fù)擔(dān)較高的交易費(fèi)用進(jìn)行交易，最終導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和范圍難以擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)難以長(zhǎng)期持續(xù)進(jìn)行。此外，由于信息不對(duì)稱所引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，也容易引發(fā)交易糾紛，導(dǎo)致市場(chǎng)秩序混亂。
3、政府職能缺位或越位及監(jiān)管體系不完備
在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，各級(jí)政府的職能應(yīng)該是引導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)戶有序進(jìn)行流轉(zhuǎn)，一方面從國(guó)家及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化要求的大局出發(fā)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶盤活自己閑置的土地；另一方面，對(duì)農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上自發(fā)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，以保證土地流轉(zhuǎn)自愿、有償、有序、合法開展及市場(chǎng)作用的充分、自由、規(guī)范發(fā)揮。然而現(xiàn)實(shí)中由于多種原因的存在，農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)并不活躍。政府出于保證工作績(jī)效的目的，職能定位不當(dāng)，往往對(duì)農(nóng)戶采取強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的策略，或者在權(quán)力層當(dāng)中集結(jié)成一定利益團(tuán)體，造成了一系列較為嚴(yán)重的后果。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)制度中針對(duì)土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范、執(zhí)法不得當(dāng)以及政府越權(quán)管理、職能缺位等現(xiàn)象的監(jiān)管、處罰規(guī)定不明確，現(xiàn)實(shí)中也缺少配套的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)督體系總體上尚未形成。這就必然導(dǎo)致了由于政府職能越位、缺位、錯(cuò)位等原因所造成的土地流轉(zhuǎn)秩序混亂、績(jī)效低下以及農(nóng)戶對(duì)自身利益的分享不足。
五、對(duì)策建議
1、嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)各參與主體的行為
對(duì)于政府部門，應(yīng)當(dāng)要通過土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)、程序規(guī)定及工作細(xì)則等使其明確自己在土地流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中的職責(zé)。對(duì)于村委會(huì)，要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的研究和理解，明確自己在土地流轉(zhuǎn)過程中扮演的角色和農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位及獨(dú)立的決定權(quán)，減少對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過度干預(yù)，避免越權(quán)擔(dān)當(dāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體或者不以集體的名義強(qiáng)制或阻礙農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地。此外，要依法將農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收益分發(fā)到農(nóng)戶個(gè)人，不得以國(guó)家要收回土地承包權(quán)等借口擅自截留、克扣農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。對(duì)于企業(yè)和農(nóng)戶，要嚴(yán)格按照土地流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定流轉(zhuǎn)土地，采用合法的程序、手續(xù)，簽訂正規(guī)的書面合同，在剩余的承包期限內(nèi)堅(jiān)持不改變土地的用途也不多重進(jìn)行流轉(zhuǎn)。只有嚴(yán)格規(guī)范各流轉(zhuǎn)主體的行為，才能確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。
2、注重招商引資，創(chuàng)造條件鼓勵(lì)多元參與主體進(jìn)入
應(yīng)注重招商引資，吸引具備一定實(shí)力的多元主體進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)。地方政府以稅收優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施配置、融資渠道及交通運(yùn)輸條件改善等手段，鼓勵(lì)企業(yè)、種植能手等進(jìn)入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地區(qū)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村內(nèi)部非農(nóng)業(yè)，不僅能促使農(nóng)村非農(nóng)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)村當(dāng)?shù)卦械男∫?guī)模、分散的家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式向現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、技術(shù)化商品農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變，而能就近提供充分的農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)寬農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)渠道，形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好氛圍。同時(shí)，由于多種非農(nóng)主體進(jìn)入到農(nóng)村當(dāng)中，打破了原來局限于農(nóng)戶與鄰里親友之間的熟人社會(huì)格局，土地流轉(zhuǎn)交易行為不再能夠依賴傳統(tǒng)口耳相傳的信息傳遞模式和基于熟悉和信任的交易誠(chéng)信，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的作用得以充分凸顯，有利于土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化。
3、加快對(duì)城鄉(xiāng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度及戶籍制度的改革配套
在就業(yè)制度配套方面，應(yīng)該出臺(tái)針對(duì)土地流轉(zhuǎn)后失地或少地農(nóng)民的就業(yè)安置方面的實(shí)施細(xì)則，明確地方政府在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后剩余勞動(dòng)力合理有序轉(zhuǎn)移中的角色定位和具體作為和地方政府在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)安置方面的行為邊界、績(jī)效要求以及職責(zé)缺位的相應(yīng)懲戒措施。在社會(huì)保障制度方面，不僅要充分落實(shí)國(guó)家普遍推行的新農(nóng)村合作醫(yī)療和新農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且要對(duì)土地流轉(zhuǎn)后失地或少地農(nóng)戶予以額外的保障扶持。在戶籍制度配套方面，應(yīng)打破目前的城鄉(xiāng)二元戶籍制度格局，探索對(duì)有意取得城市戶口的農(nóng)戶，采取繳納流轉(zhuǎn)收益金的一定比例數(shù)額，以換取城市戶口或與農(nóng)戶協(xié)議將流轉(zhuǎn)收益金存入政府設(shè)立的專門基金賬戶一定期限不動(dòng)，供政府投資、建設(shè)當(dāng)?shù)卮笾行桶l(fā)展項(xiàng)目，到期再索取存款并獲得城市戶口，即“以息換籍”的做法?？傊?，應(yīng)從各方面著力解決農(nóng)民的就業(yè)、社會(huì)保障等問題以弱化農(nóng)村土地的保障功能，解除其對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的制約作用。
4、健全中介組織建設(shè)，培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不完善,其資源配置作用則難以有效發(fā)揮。研究表明，中介組織具備降低交易成本、優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)矛盾糾紛等功能，在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化過程中發(fā)揮著重要作用。[]因此，必須健全現(xiàn)存中介組織，建立新的適應(yīng)實(shí)際需求的中介組織，以培育一個(gè)相對(duì)成熟的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。首先，要健全中介組織信息發(fā)布與信息傳播方面的功能，完善其信息化管理平臺(tái)建設(shè)，為其配備完備的信息化設(shè)備、信息軟件系統(tǒng)和信息操作人員。其次，要形成中介組織服務(wù)體系。不僅要完善現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布類中介組織和土地流轉(zhuǎn)手續(xù)經(jīng)辦類中介組織，而且要建立起覆蓋土地流轉(zhuǎn)整個(gè)流程的全方位的中介服務(wù)組織，如：提供流轉(zhuǎn)公證、法律咨詢和爭(zhēng)議解決援助的中介組織，提供土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估，幫助土地合理定價(jià)的中介組織和提供土地流轉(zhuǎn)融資、擔(dān)保及保險(xiǎn)等服務(wù)的中介組織。
5、完善法制建設(shè)，保障農(nóng)戶的收益分享權(quán)
當(dāng)前，盡管我國(guó)出臺(tái)了不少政策法規(guī)保障農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，農(nóng)村地區(qū)村集體組織為分享農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益而違法操作，損害農(nóng)戶利益的情形仍時(shí)有發(fā)生。[]這表明我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)范力度較弱，應(yīng)進(jìn)一步完善立法建設(shè)。一方面，應(yīng)對(duì)涉及土地流轉(zhuǎn)收益分配的主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利與義務(wù)邊界進(jìn)行明確規(guī)定，并嚴(yán)格規(guī)范政府、鄉(xiāng)村組織等引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的工作內(nèi)容及操作程序。另一方面，應(yīng)對(duì)地方政府有關(guān)部門及工作人員、村干部等越權(quán)流轉(zhuǎn)、擅自流轉(zhuǎn)等侵害農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的行為以及各種形式違法侵占農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益的行為嚴(yán)厲懲處，在行政層面及相關(guān)利益主體當(dāng)中形成警戒。此外，還應(yīng)完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁和爭(zhēng)議解決機(jī)制，在地方政府設(shè)立土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁和爭(zhēng)議解決相關(guān)機(jī)構(gòu)，以確保農(nóng)戶的權(quán)益得到及時(shí)有效的維護(hù)，違法違規(guī)流轉(zhuǎn)問題得到查處和糾正。
【注釋】
①中國(guó)農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)http://www.caein.com/index.asp?NewsID=88699&xAction=xReadNews.
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【作者簡(jiǎn)介】
易艷霞（1992—）女，廣西玉林人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生.
賴卓怡（1993—）女，廣東韶關(guān)人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生.
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