完善退耕還林補(bǔ)償機(jī)制的路徑探討
姚 蓉
（中共陜西省委黨校陜西經(jīng)濟(jì)研究所 陜西西安 710061）
【摘要】文章介紹了我國(guó)現(xiàn)行退耕還林補(bǔ)償概況，分析了存在的問(wèn)題，提出了完善退耕還林補(bǔ)償機(jī)制的路徑。要建立健全退耕還林補(bǔ)償?shù)姆杀Ｕ象w系；拓展補(bǔ)償資金來(lái)源渠道；建立基于碳匯交易的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制；建立政府引導(dǎo)下的退耕區(qū)農(nóng)村發(fā)展基金。
【關(guān)鍵詞】新時(shí)期；退耕還林；補(bǔ)償機(jī)制；完善路徑
退耕還林工程是新中國(guó)成立以來(lái)的一項(xiàng)重大生態(tài)建設(shè)工程。1999年，按照“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的政策，通過(guò)向退耕農(nóng)戶(hù)無(wú)償提供糧食、生活費(fèi)補(bǔ)助，四川、陜西、甘肅3省率先啟動(dòng)了退耕還林試點(diǎn)工作，取得了顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。實(shí)踐證明，完善的退耕還林補(bǔ)償機(jī)制是穩(wěn)固退耕成果的有效手段。隨著退耕區(qū)生態(tài)建設(shè)實(shí)踐和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)行退耕還林補(bǔ)償機(jī)制有待完善。
一、現(xiàn)行退耕還林補(bǔ)償概況
退耕還林工程自1999年試點(diǎn)以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后5次出臺(tái)退耕還林政策和法規(guī)。其中，最受廣大農(nóng)民關(guān)注的是資金和糧食的補(bǔ)助政策。這項(xiàng)政策的核心內(nèi)容是：國(guó)家無(wú)償向退耕戶(hù)提供糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助。第一輪補(bǔ)助期糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食（原糧）150公斤；黃河流域及北方地區(qū)，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食（原糧）100公斤。每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金20元。糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助年限，還草補(bǔ)助按2年計(jì)算；還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助按5年計(jì)算；還生態(tài)林補(bǔ)助暫按8年計(jì)算。補(bǔ)助糧食（原糧）的價(jià)款按每公斤1.4元折價(jià)計(jì)算。補(bǔ)助糧食（原糧）的價(jià)款和現(xiàn)金由中央財(cái)政承擔(dān)；退耕還林、宜林荒山荒地造林的種苗和造林補(bǔ)助款按每畝50元標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家提供。
國(guó)務(wù)院在2007年8月出臺(tái)了《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，決定再延長(zhǎng)一個(gè)補(bǔ)助周期，中央財(cái)政安排資金繼續(xù)對(duì)退耕農(nóng)戶(hù)給予適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補(bǔ)助，解決退耕農(nóng)戶(hù)當(dāng)前生活困難。原有的糧食補(bǔ)助資金分為兩部分：一半資金對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行直補(bǔ)，另一半資金作為鞏固退耕還林成果專(zhuān)項(xiàng)資金，用于農(nóng)戶(hù)的基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民等方面。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金105元；黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金70元。原每畝退耕地每年20元生活補(bǔ)助費(fèi)，繼續(xù)直接補(bǔ)助給退耕農(nóng)戶(hù)，并與管護(hù)任務(wù)掛鉤。補(bǔ)助期為：還生態(tài)林補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，還草補(bǔ)助2年。根據(jù)驗(yàn)收結(jié)果，兌現(xiàn)補(bǔ)助資金。各地可結(jié)合本地實(shí)際，在國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，再適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。
2014年年6月下旬，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了《新一輪退耕還林還草總體方案》，明確了新一輪退耕還林還草補(bǔ)助政策：退耕還林每畝補(bǔ)助1500元，其中，財(cái)政部通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金安排現(xiàn)金補(bǔ)助1200元、國(guó)家發(fā)展改革委通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資安排種苗造林費(fèi)300元；退耕還草每畝補(bǔ)助800元，其中，財(cái)政部通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金安排現(xiàn)金補(bǔ)助680元、國(guó)家發(fā)展改革委通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資安排種苗種草費(fèi)120元。中央安排的退耕還林補(bǔ)助資金分三次下達(dá)給省級(jí)人民政府，每畝第一年800元（其中，種苗造林費(fèi)300元）、第三年300元、第五年400元；退耕還草補(bǔ)助資金分兩次下達(dá)，每畝第一年500元（其中，種苗種草費(fèi)120元）、第三年300元。同時(shí)，《總體方案》還明確，地方各級(jí)人民政府有關(guān)政策宣傳、檢查驗(yàn)收等工作所需經(jīng)費(fèi)，主要由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。
從1999年至今，總體上，我國(guó)現(xiàn)行的退耕還林補(bǔ)貼仍然是一種國(guó)家補(bǔ)貼。
二、現(xiàn)行退耕還林補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題
1、退耕還林補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一
退耕還林（草）工程建設(shè)是通過(guò)退耕農(nóng)戶(hù)將農(nóng)耕地轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)建設(shè)用地為整個(gè)東部地區(qū)和國(guó)家提供生態(tài)公共產(chǎn)品，退耕區(qū)、退耕農(nóng)戶(hù)在生態(tài)公共產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中則會(huì)損失相當(dāng)大的機(jī)會(huì)成本，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、地方稅收、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多方面，工程的受益方就應(yīng)成為補(bǔ)償主體，對(duì)退耕區(qū)地方政府、退耕農(nóng)戶(hù)進(jìn)行相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。目前，我國(guó)退耕還林補(bǔ)償是由中央政府承擔(dān)，補(bǔ)償資金來(lái)源于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，工程的受益地區(qū)并沒(méi)有按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”原則來(lái)支付生態(tài)公共產(chǎn)品費(fèi)用，違背了受益者付費(fèi)的市場(chǎng)法則。其結(jié)果，一是中央財(cái)政不堪重負(fù)，只有降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，縮短補(bǔ)償期限，影響退耕成果的穩(wěn)定，二是不利于生態(tài)資源有償使用觀念的形成，不利于生態(tài)環(huán)境的公共治理，三是不利于縮小地區(qū)差距。
2、退耕還林總體補(bǔ)償不足
從現(xiàn)行退耕相關(guān)政策看，退耕還林（草）工程的配套經(jīng)費(fèi)不足。在現(xiàn)行退耕政策下，除國(guó)家一次性為退耕農(nóng)戶(hù)提供種苗費(fèi)外，退耕還林地方所需檢查驗(yàn)收、兌付等工作費(fèi)用，由省、地方財(cái)政承擔(dān)，增加了退耕區(qū)的地方財(cái)政開(kāi)支，而多數(shù)退耕省、縣區(qū)財(cái)政困難，工作經(jīng)費(fèi)有限，提高了地方政府的執(zhí)行成本，影響工程管理建設(shè)。
2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，國(guó)家決定繼續(xù)對(duì)退耕農(nóng)戶(hù)進(jìn)行補(bǔ)助，對(duì)原有補(bǔ)助到期的農(nóng)戶(hù)，再延長(zhǎng)一個(gè)周期進(jìn)行補(bǔ)助。由于生產(chǎn)資料價(jià)格的普遍上漲，延長(zhǎng)期對(duì)退耕農(nóng)戶(hù)現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大幅下降60%，退耕還林補(bǔ)助政策的激勵(lì)作用逐年減弱。目前，多數(shù)退耕農(nóng)戶(hù)認(rèn)為相對(duì)于上漲的物價(jià)、耕地目前的實(shí)際收益，退耕補(bǔ)助不升反降，應(yīng)有所提高。
3、退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一
由于區(qū)域發(fā)展的差異，退耕農(nóng)戶(hù)的退耕成本不同，而現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照長(zhǎng)江流域和黃河流域的劃分制定的，都沒(méi)有考慮不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然條件的差異，對(duì)機(jī)會(huì)成本較高的退耕農(nóng)戶(hù)難以形成激勵(lì)使其去從事生態(tài)建設(shè)。如長(zhǎng)江流域和黃河流域，在退耕林種的選擇上、林木的成活率上都差異明顯，黃河流域自然生態(tài)條件差，在退耕還林工程建設(shè)中，要提高苗木的成活率和成林質(zhì)量，農(nóng)戶(hù)的付出遠(yuǎn)大于長(zhǎng)江流域地區(qū)的農(nóng)戶(hù)，但國(guó)家的種苗補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，勢(shì)必挫傷農(nóng)民的積極性。
4、補(bǔ)償方式單一
目前，按年度發(fā)放給退耕農(nóng)戶(hù)的資金補(bǔ)助是退耕還林補(bǔ)償?shù)闹饕问?，補(bǔ)償對(duì)象主要是退耕農(nóng)戶(hù)。退耕區(qū)多為我國(guó)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙重貧困區(qū)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)戶(hù)自我發(fā)展能力不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展人力資本不足、生產(chǎn)力水平低，農(nóng)產(chǎn)品流通交易渠道不暢，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展遲緩。這種有限的資金補(bǔ)償是一種“輸血”式補(bǔ)償，不能從根本上解決退耕區(qū)、退耕農(nóng)戶(hù)的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題。因此，應(yīng)針對(duì)退耕區(qū)、退耕農(nóng)戶(hù)后續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，在政策、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、人才培訓(xùn)、市場(chǎng)拓展、退耕地流轉(zhuǎn)等層面給予退耕區(qū)、退耕農(nóng)戶(hù)以更大的支持，助力退耕區(qū)發(fā)展。
三、完善退耕還林補(bǔ)償機(jī)制的路徑
1、建立健全退耕還林補(bǔ)償?shù)姆杀Ｕ象w系
退耕至今，我國(guó)已制定出臺(tái)了系列退耕還林的相關(guān)政策法規(guī)，保障了工程的有效實(shí)施。但總體說(shuō)來(lái)，退耕還林法規(guī)落后于生態(tài)修復(fù)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)新的生態(tài)問(wèn)題和生態(tài)保護(hù)方式缺乏有效的法律支持，一些重要法規(guī)對(duì)生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償?shù)囊?guī)范不到位。因此, 我國(guó)應(yīng)盡快調(diào)整完善退耕還林補(bǔ)償?shù)膶?zhuān)項(xiàng)法律法規(guī), 明確退耕還林各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)等加以調(diào)整，嚴(yán)格執(zhí)法，使新時(shí)期退耕還林工作依法規(guī)范地開(kāi)展。
2、拓展補(bǔ)償資金來(lái)源渠道
生態(tài)公共產(chǎn)品具有很強(qiáng)的外部性，補(bǔ)償主體應(yīng)是該產(chǎn)品的相關(guān)受益方。依據(jù)“得失對(duì)稱(chēng)”和 “誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的生態(tài)補(bǔ)償原則，結(jié)合退耕區(qū)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，必須突出中央政府和受益地區(qū)的補(bǔ)償主體地位。樹(shù)立生態(tài)資源有償使用的社會(huì)觀念，引導(dǎo)地方政府、社會(huì)資本對(duì)生態(tài)修復(fù)加以支持與關(guān)注，形成中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付與東西部地區(qū)之間、流域上下游之間、社會(huì)團(tuán)體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的補(bǔ)償體系，拓展補(bǔ)償資金融資渠道，維護(hù)生態(tài)建設(shè)成果，形成多層面參與生態(tài)治理，補(bǔ)充退耕補(bǔ)助資金，為退耕區(qū)創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。
3、建立基于碳匯交易的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制
森林、草地等生態(tài)系統(tǒng)是重要碳庫(kù)和二氧化碳吸收器，具有開(kāi)展碳匯交易的巨大潛力。在退耕區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制定中，可以利用《京都議定書(shū)》所制定的碳交易規(guī)則，制定退耕區(qū)林草生態(tài)系統(tǒng)的碳匯評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，合理評(píng)價(jià)不同地區(qū)、不同環(huán)境下單位面積退耕還林的碳排放減少量和所形成碳匯，建立中央政府指導(dǎo)下的退耕區(qū)碳匯交易平臺(tái)，由退耕工程受益區(qū)地方政府、高排放區(qū)等向退耕區(qū)購(gòu)買(mǎi)碳排放指標(biāo)，交易所得注入退耕補(bǔ)償資金，用于退耕區(qū)的生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
4、建立政府引導(dǎo)下的退耕區(qū)農(nóng)村發(fā)展基金
后續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育是確保退耕還林成果的關(guān)鍵。多數(shù)退耕縣區(qū)地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持有限，經(jīng)濟(jì)落后，建設(shè)資金不足是退耕區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的普遍問(wèn)題。這需要中央政府和省區(qū)政府從資金、技術(shù)、人力資本等方面給予支持，推動(dòng)退耕區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。針對(duì)退耕區(qū)在產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公共服務(wù)體系等方面發(fā)展的需求，發(fā)揮市場(chǎng)籌集要素的功能，建立以中央財(cái)政投入為主，社會(huì)資本引入（包括盈利性資本、公益性資本）相結(jié)合的退耕區(qū)農(nóng)村發(fā)展基金，在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)建退耕區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資基金，提高資本運(yùn)行效率，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供所需資本。
【參考文獻(xiàn)】
【1】李?lèi)?ài)年，劉旭芳．對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎?gòu)想[J]．生態(tài)環(huán)境，2006.15 (1): 194-197
【作者簡(jiǎn)介】
姚蓉（1968—），女，四川成都人，中共陜西省委黨校陜西經(jīng)濟(jì)研究所副教授，博士，從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究。
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