本文為甘肅政法學院科研資助青年項目（編號：GZF2013XQNLW011）
劉歡歡
（甘肅政法學院 甘肅蘭州 730070）
【摘要】本文分析了我國自然資源使用權的立法現(xiàn)狀和實際問題，提出了推進我國自然資源使用權制度的生態(tài)化構想和對策建議。要盡快建立并完善自然資源相關立法；改造現(xiàn)有的自然資源使用權，增加自然資源使用權的生態(tài)保護內(nèi)容；實現(xiàn)自然資源開發(fā)利用方式的生態(tài)化。
【關鍵詞】自然資源；使用權；生態(tài)化；制度構建
一、我國自然資源使用權制度的立法現(xiàn)狀
自然資源開發(fā)利用的無序、浪費和破壞，其原因是多方面的，既有管理中的問題，也有制度上的原因，但歸其根本還是自然資源開發(fā)利用中的制度不健全造成的。
2007年我國《物權法》頒布以前，《民法通則》第五章“民事權利”第一節(jié)“財產(chǎn)所有權和與財產(chǎn)所有權有關的財產(chǎn)權”中對自然資源所有權和自然資源使用權制度進行了規(guī)定。明確規(guī)定國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護它的使用、收益的權利；使用單位有管理、保護、合理利用的義務。這些原則性的規(guī)定從法律上確定了國有自然資源使用權和集體自然資源使用權的制度，但并沒有明確確認自然資源使用權制度的私權性質?！睹裢ㄒ庖姟返?6條規(guī)定：“因土地、山嶺、森林、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源的所有權或使用權發(fā)生權屬爭議的，應當由有關行政部門處理。對行政處理不服的，當事人可以依據(jù)有關法律和行政法規(guī)的規(guī)定，向人民法院提起訴訟；因侵權糾紛起訴的，人民法院可以直接受理。”這一規(guī)定否認了其平等主體間的民事法律關系，而把自然資源所有人和使用人之間的關系界定為行政法律關系，從而為自然資源使用權不能平等對待埋下隱患。
20世紀80年代以來，我國陸續(xù)制定了《海洋環(huán)境保護法》、《森林法》、《草原法》等一系列自然資源單行法律法規(guī)，并修訂了各類關于自然資源開發(fā)利用及管理的法律法規(guī)或部門規(guī)章，如《海域使用管理法》、《取水許可管理辦法》、《森林法實施條例》等。對我國各類自然資源使用權的取得、權利人的權利和義務、開發(fā)利用的管理、法律責任等都進行了明確的規(guī)定，基本形成了自然資源使用權制度的法律體系，但并沒有明確自然資源使用權的性質，使得自然資源使用權處在不穩(wěn)定、不確定的狀態(tài)，難以保障權利人的權利。
2007年頒布的《物權法》中，既規(guī)定了各類土地使用權，也確認了海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、養(yǎng)殖權、捕撈權等自然資源使用權的用益物權性質。但由于相關自然資源單行立法并沒有修改，導致我國自然資源使用權在公權、私權或者公權和私權兼顧的屬性上爭議不斷。另外，《物權法》關于自然資源使用權的規(guī)定過于簡陋，遺漏了一些重要的自然資源使用權，未能構建起完整的自然資源使用權法律體系。
我國自然資源使用權的相關法律規(guī)范既有物權法，也有各種自然資源法，但物權法與自然資源法之間以及各類自然資源法之間都缺少溝通和協(xié)調，雖然規(guī)定了自然資源使用權的物權性，但對自然資源使用權性質、權利邊界的界定仍然處于模糊狀態(tài)，自然資源使用人的權利難以得到有效保障，也難以激發(fā)權利人合理開發(fā)利用資源的積極性，從而導致開發(fā)利用的無序、浪費及破壞。因此，我國現(xiàn)有的自然資源使用權相關法律法規(guī)尚有許多不足，在制度健全方面還有待很大提高。
二、自然資源使用權制度的生態(tài)化構建
隨著自然環(huán)境的嚴重破壞和日益惡化，人們開始認識到傳統(tǒng)的物權制度在促進經(jīng)濟發(fā)展和資源高效利用方面發(fā)揮了巨大的作用，但也加劇了人與自然之間的矛盾，導致全球性生態(tài)危機的出現(xiàn)。在這一現(xiàn)實下，人們認識到保護自然資源的緊迫性，生態(tài)化的自然資源使用權觀念開始興起。
1、自然資源使用權主體的生態(tài)化
當前世界各國都把建設生態(tài)文明社會作為發(fā)展的目標，其中人與自然的和諧發(fā)展是人類社會發(fā)展的方向。人類要與自然和諧相處，關鍵在于人如何處理與自然的關系，不能像過去一樣只是一味地為追求經(jīng)濟發(fā)展而向自然索取，不注意對自然資源的合理利用和保護。于是，人們通過對原來“經(jīng)濟人”的反思，提出了“生態(tài)人”的概念。
“生態(tài)人”是指具有生態(tài)意識，尊重自然規(guī)律，追求生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益和諧發(fā)展的人，是理性生態(tài)人。理性生態(tài)人應該是經(jīng)濟人、生態(tài)人、社會人的統(tǒng)一。自然資源使用權主體的生態(tài)化就是要求權利人在開發(fā)和利用自然資源的過程中，具有生態(tài)保護意識，在尊重自然規(guī)律的基礎上，行使自然資源使用權，在實現(xiàn)自然資源經(jīng)濟效益的同時實現(xiàn)生態(tài)效益和社會效益。當然，這一生態(tài)化要求完全依賴于自然資源使用權人自身的意識是比較困難的，還需要外在的力量督促其具有生態(tài)意識、生態(tài)行為和生態(tài)能力。這就需要國家上下的積極宣傳并營造一種生態(tài)氛圍，培養(yǎng)使用人的生態(tài)意識，規(guī)范各種開發(fā)利用行為，建立相應的市場準入制度，同時依靠獎懲措施，促使自然資源使用權主體生態(tài)化。
2、自然資源使用權客體的生態(tài)化
隨著現(xiàn)代科學技術的進步，隨著人類對于自然的控制能力和認識能力的不斷增強，人類可支配、控制的物的范圍越來越廣，原本不能成為物權客體的一些自然資源也逐漸成為了物權的客體。電力、天然氣、電子波、能等自然力逐漸成為民法上的物，被納入各國物權客體的范圍；土地上下一定空間也被納入物的范圍，產(chǎn)生了空間物權。同時，關于物權客體的觀念也發(fā)生了很大的變化，對于物的特定性、獨立性的認識不再拘泥于物的物理形態(tài)。原來被視為土地組成部分的地下水、礦藏、森林、水資源、海域等自然資源成為獨立物從而成為權利的客體。
陽光、空氣、云等自然資源歷來被認為是共用財產(chǎn)，并未成立獨立的財產(chǎn)權，只是基于相鄰關系，產(chǎn)生相鄰通風、采光等權利。但各國也曾出現(xiàn)過關于陽光、云的利用糾紛，如美國1958年西南天氣研究公司訴拉恩薩維爾案中，提出了土地所有人有在自然狀態(tài)下使用其土地的權利包括獲得自然降雨，禁止人工降雨的權利。這些糾紛的出現(xiàn)，似乎告訴我們，當科學技術發(fā)展到一定程度，人類對這些共有物的控制和支配成為可能，這些自然資源也可能成為財產(chǎn)權的客體。
3、自然資源使用權內(nèi)容的生態(tài)化
傳統(tǒng)民法中，較為重視對自然資源使用權人權利的保護，忽視其所負有的維護生態(tài)環(huán)境的義務。這就造成了自然資源使用人在開發(fā)利用自然資源的過程中，注重追求個人利益，不注意對生態(tài)環(huán)境的保護。如采伐林木時亂砍亂伐，破壞森林資源；開發(fā)礦產(chǎn)資源時造成植被破壞，降低土地地力等。這些行為既不利于生態(tài)環(huán)境的保護，也不利于自然資源的循環(huán)永續(xù)利用。
為維護生態(tài)環(huán)境，保護自然資源的可持續(xù)利用，必須對自然資源使用權人的義務進行規(guī)定，在一定程度上限制其權利，從而實現(xiàn)權利和義務的一致性。
首先，對自然資源的使用實行有償使用制度。既實現(xiàn)國家利益的最大化，也可防止對自然資源的過度開發(fā)和利用。
其次，強化自然資源使用權人的自然資源和環(huán)境保護義務。把生態(tài)化開發(fā)利用方式作為基本原則加以規(guī)定，明令禁止不利于自然資源可持續(xù)利用的生產(chǎn)和生活方式，通過建立相應的獎懲激勵機制，鼓勵自然資源使用權人在開發(fā)利用自然資源時注意和自然資源的保護相結合，合理利用自然資源。
4、自然資源使用權保護方式的生態(tài)化
傳統(tǒng)的民法對物權的救濟多為事后救濟，主要責任形式是賠償損失，以彌補損害。自然資源使用權的侵權行為不僅會造成使用人的財產(chǎn)損失，而且會造成自然資源和生態(tài)環(huán)境的損害，而這種生態(tài)損害通常是不可逆的，如不及時采取措施，很有可能會造成更大的自然資源生態(tài)損害。針對這些侵權行為，事后救濟的方式難以達到保護自然資源和受害人的目的，因此采用預防性的救濟方式更為重要。充分發(fā)揮民法的預防和修復的救濟功能，對可能造成自然資源損害的行為，支持權利人采取預防性的救濟措施；對于已經(jīng)造成自然資源損害的行為，應以恢復原狀等修復性責任為主。通過彌補性責任和預防性、修復性責任的交叉適用，實現(xiàn)對自然資源和生態(tài)環(huán)境的有效保護。
三、推進自然資源使用權生態(tài)化的對策建議
生態(tài)化理念是在近代自然資源法的發(fā)展過程中不斷形成和發(fā)展起來的。自然資源使用權制度的生態(tài)化不僅需要自然資源使用權的主體、客體、內(nèi)容的生態(tài)化，更需要自然資源保護方式的生態(tài)化。因此，我國自然資源使用權生態(tài)化可以從以下幾個方面入手：
1、盡快建立并完善自然資源相關立法
目前，我國自然資源使用權有普通法上的自然資源使用權和特別法上的自然資源使用權，用益物權的種類不斷擴大，具有重要的法律意義。但是《物權法》對于自然資源使用權的類型規(guī)定并不全面，尚未涵蓋的各種重要的自然資源使用權制度，如排污權及其交易法律制度。而自然資源單行法對各種自然資源使用權的特性、內(nèi)容和具體形態(tài)的規(guī)定也不完整。因此，還需要通過對相關法律法規(guī)的完善，進一步豐富和完善自然資源使用權法律制度，以適應現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展對于生態(tài)文明的要求。
2、改造現(xiàn)有的自然資源使用權，增加自然資源使用權的生態(tài)保護內(nèi)容
增加自然資源使用權人的合理利用和保護義務，并建立相應的民事責任、行政責任和刑事責任制度?！段餀喾ā返?20條規(guī)定：“用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權人不得干涉用益物權人行使權利?！薄缎谭ā冯m然在“妨害社會管理秩序罪”中規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，但大部分條款都不是直接規(guī)制自然資源使用權人的行為。而各自然資源單行法所規(guī)定的自然資源使用權人的保護義務也不具有針對性。因此，應對我國現(xiàn)有的自然資源使用權進行改造，對使用權人的合理利用和保護義務做出針對性的規(guī)定，不僅包括其消極義務，還應明確其積極的保護和利用自然資源的義務，完善其不履行義務的相應法律責任。
3、實現(xiàn)自然資源開發(fā)利用方式的生態(tài)化
首先，在自然資源法中對自然資源的利用方式生態(tài)化做出明確規(guī)定，如將生態(tài)化作為一項基本原則進行規(guī)定。
其次，應明令禁止或嚴格限制不利于自然資源永續(xù)利用的生產(chǎn)和生活方式。禁止那些已經(jīng)被淘汰或落后的設施、技術和工藝應用在自然資源的開發(fā)和利用中，以合理利用自然資源，促進自然資源的永續(xù)利用。
最后，建立相應的獎懲激勵機制，鼓勵自然資源使用權人節(jié)約利用自然資源、綜合利用自然資源、循環(huán)利用自然資源、集約化利用自然資源。通過鼓勵發(fā)展和利用現(xiàn)代科學技術，提高自然資源的利用效率。
綜上，由于人類社會對于自然資源的過度開發(fā)利用，生態(tài)危機日益成為世界各國普遍關注的社會問題。在生態(tài)文明建設的大背景下，從物權的角度對自然資源使用權進行制度構建具有重大的現(xiàn)實意義。希望在此基礎上，能夠進一步探索自然資源侵權損害賠償制度的研究。
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【作者簡介】
劉歡歡（1981-），女，漢族，遼寧葫蘆島人，甘肅政法學院講師。
（編輯 郭晨梅）
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