劉思思
（湖南警察學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙 410138）
【摘要】文章闡述了美國(guó)城市社區(qū)公共安全服務(wù)供給經(jīng)驗(yàn)，探討了其給予我國(guó)的啟示。要?jiǎng)?chuàng)新城市社區(qū)公共安全服務(wù)供給理念；構(gòu)建城市社區(qū)公共安全服務(wù)供給的多元方式；規(guī)范社區(qū)公共安全服務(wù)供給流程。
【關(guān)鍵詞】美國(guó)；城市社區(qū)；公共安全；多中心供給；啟示
城市社區(qū)是隨著工商業(yè)文明的發(fā)展從農(nóng)業(yè)社區(qū)轉(zhuǎn)變而來(lái)的，一般是指在一定地域范圍內(nèi)的從事工商業(yè)或其他非農(nóng)業(yè)活動(dòng)的居民組成的社會(huì)共同體【1】。與農(nóng)業(yè)社區(qū)相比，具有三大特點(diǎn)：一是人口密度高，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，流動(dòng)性強(qiáng)，變遷大；二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活關(guān)系復(fù)雜，人際關(guān)系相對(duì)淡薄，階層分化明顯；三是文化道德習(xí)俗背景差異大，價(jià)值沖突明顯。美國(guó)很多城市社區(qū)在公共安全服務(wù)供給上，有其固定的模式和成功的經(jīng)驗(yàn)，顯示出現(xiàn)代化的政府治理能力。借鑒美國(guó)城市社區(qū)公共安全服務(wù)供給經(jīng)驗(yàn)，做到“洋為中用”，對(duì)提高我國(guó)城市社區(qū)公共安全服務(wù)效率，增強(qiáng)公眾的安全感和歸屬感，將起到重要作用。
一、美國(guó)城市社區(qū)公共安全服務(wù)供給經(jīng)驗(yàn)
1、紐約“多層級(jí)警務(wù)”社區(qū)公共安全服務(wù)供給
作為美國(guó)第一大城市，紐約人口多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，流動(dòng)性大，曾是美國(guó)犯罪問(wèn)題最為突出的城市。經(jīng)過(guò)多年的綜合治理，目前紐約犯罪率穩(wěn)中有降，社會(huì)秩序良好。這一系列治理中，其主要經(jīng)驗(yàn)就是注重司法、執(zhí)法與社區(qū)建設(shè)密切結(jié)合，懲治犯罪與擴(kuò)大社區(qū)矯正互相配合【2】。紐約市是最早實(shí)現(xiàn)警務(wù)前移的城市之一，社區(qū)警務(wù)發(fā)展相對(duì)成熟，設(shè)立了區(qū)域固定、責(zé)任明確的社區(qū)步行巡警，成立了社區(qū)互助巡邏隊(duì)。同時(shí)，市、州、以及聯(lián)邦層級(jí)的警力也是社區(qū)導(dǎo)向，直接回應(yīng)社區(qū)訴求，能有效針對(duì)和快速反應(yīng)。遇緊急情況，居民可以直接聯(lián)系紐約市政府內(nèi)設(shè)的公共安全管理部，該部門(mén)會(huì)自上而下調(diào)配警力，第一時(shí)間解決問(wèn)題。紐約市還非常注重利用州和聯(lián)邦的資源，積極尋求合作，使州和聯(lián)邦的警力也直接為紐約市社區(qū)提供服務(wù)。比如，大力實(shí)施州政府的“社區(qū)推廣項(xiàng)目”(Community Outreach Programs)，凡涉及互聯(lián)網(wǎng)犯罪，兒童性教育，災(zāi)害事故報(bào)險(xiǎn)等領(lǐng)域問(wèn)題都可直接聯(lián)系州政府解決；與聯(lián)邦政府成立的“社區(qū)導(dǎo)向警務(wù)服務(wù)處”(Community Oriented Policing Services)密切合作，為促進(jìn)地方社區(qū)警務(wù)提供信息和資助，以及與聯(lián)邦政府成立的“社區(qū)關(guān)系服務(wù)處”(Community Relations Service)聯(lián)合執(zhí)法，幫助地方社區(qū)處理由于種族、國(guó)籍、宗教等引發(fā)的沖突和緊張。
2、波士頓“學(xué)院特色”社區(qū)公共安全服務(wù)供給
20世紀(jì)80年代，波士頓的公共安全狀況一直令人堪憂(yōu)，典型的中型城市規(guī)模卻有著大型城市的高犯罪率，特別是其團(tuán)伙犯罪，數(shù)量多破壞性大。90年代，波士頓警察局與社區(qū)、教會(huì)合作，阻止青少年加入犯罪團(tuán)伙，提前干預(yù)各種潛在的犯罪行為，使該市的犯罪率驟減，因而一度被譽(yù)為“波士頓奇跡”【3】。這個(gè)奇跡的產(chǎn)生主要?dú)w功于政府主導(dǎo)的以社區(qū)為中心的多伙伴合作治理模式。美國(guó)很多城市在公共安全服務(wù)的提供中很早就采用了“多中心”供給模式，即除政府提供公共安全服務(wù)外，市場(chǎng)和志愿者組織也參與提供。這次較其他城市不同的是波士頓強(qiáng)調(diào)了當(dāng)?shù)乜蒲袡C(jī)構(gòu)的計(jì)劃主導(dǎo)核心地位。首先，中介機(jī)構(gòu)或合作伙伴收集社區(qū)安全相關(guān)信息資料，比如不穩(wěn)定因子識(shí)別、高危人群特征等。接著當(dāng)?shù)乜蒲袡C(jī)構(gòu)對(duì)信息進(jìn)行整理、提取、分析，選擇社區(qū)最主要的公共安全問(wèn)題深入研究并提出應(yīng)對(duì)方法和策略。之后政府機(jī)構(gòu)主要是司法部門(mén)溝通協(xié)調(diào)各合作伙伴進(jìn)行具體落實(shí)，同時(shí)將實(shí)施過(guò)程和結(jié)果反饋給科研機(jī)構(gòu)以尋求改進(jìn)。波士頓在以學(xué)院為智力支撐的戰(zhàn)略框架下，推行了多種社區(qū)公共安全服務(wù)，比如“?；鹦袆?dòng)策略”，解決了大部分社區(qū)青少年犯罪和槍支濫用問(wèn)題；“杠桿”會(huì)議，對(duì)社區(qū)各類(lèi)潛在犯罪實(shí)施有效威懾。這種學(xué)院派特色的“多中心”供給模式后來(lái)被美國(guó)其他中型城市采用，包括底特律、亞特蘭大、紐黑文、圣路易斯等。
3、丹佛“因地制宜”社區(qū)公共安全服務(wù)供給
一直以來(lái)，丹佛市在公共安全管理方面成績(jī)比較突出，市容整潔、安定有序、犯罪率低。但2012年7月發(fā)生的影院槍擊案導(dǎo)致12死58傷，嚴(yán)重挫傷了市民的安全感。市政府為此重新整合公共安全資源，因地制宜，重點(diǎn)突破，根據(jù)不同的社區(qū)特點(diǎn)采取不同的公共安全供給模式。對(duì)于校園社區(qū)安全，市政府采取直接提供模式，成立了校園安全部，統(tǒng)管各個(gè)校園。這個(gè)部門(mén)由130多人組成，包括調(diào)查人員、調(diào)度人員、危機(jī)管理專(zhuān)家、校園安全長(zhǎng)官和佩槍巡警。該部門(mén)全年365天，全天24小時(shí)都在崗在線(xiàn)，提供安全服務(wù)，并與丹佛警局密切合作。通過(guò)無(wú)線(xiàn)電網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，該部門(mén)成員可以迅速聯(lián)系到每一個(gè)崗?fù)せ蚓窒嚓P(guān)部門(mén)。此外，該部門(mén)還可以迅速獲得聯(lián)邦司法部、國(guó)土安全部、FBI的幫助。其次，該市在2013年實(shí)施了“幫派減持行動(dòng)”，專(zhuān)門(mén)針對(duì)團(tuán)伙暴力及犯罪進(jìn)行預(yù)防、干預(yù)、及打壓的一項(xiàng)綜合治理方案。該行動(dòng)主要針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因子高的社區(qū)，這些因子包括犯罪率、失業(yè)率、輟學(xué)率、貧困率等。通過(guò)研究分析，丹佛市將東北部4個(gè)社區(qū)和西南部6個(gè)社區(qū)作為重點(diǎn)治理對(duì)象。再次就是全世聞名的丹佛“十六街”，其商業(yè)社區(qū)特性使得市政府采取了“政府購(gòu)買(mǎi)”利益相關(guān)者服務(wù)模式，公共安全服務(wù)主要由“丹佛伙伴組織”，“丹佛城區(qū)商業(yè)促進(jìn)會(huì)”，及丹佛“地區(qū)運(yùn)輸局”共同合作提供【4】。
二、美國(guó)城市社區(qū)公共安全服務(wù)供給對(duì)我國(guó)的啟示
1、創(chuàng)新城市社區(qū)公共安全服務(wù)供給理念
傳統(tǒng)自由資本主義時(shí)期，政府只充當(dāng)“守夜人”，依靠市場(chǎng)這個(gè)“看不見(jiàn)的手”實(shí)現(xiàn)國(guó)家相關(guān)職能，甚至認(rèn)為安全防范都是個(gè)人或家庭各自維持，只有當(dāng)沖突實(shí)際發(fā)生時(shí)警察才干預(yù)【5】。隨著社會(huì)事務(wù)發(fā)展日益復(fù)雜，人們不僅需要安全維護(hù)，更需要安全服務(wù)，政府職能逐漸擴(kuò)大，公共安全相關(guān)職能開(kāi)始向外延伸，演變成了“服務(wù)者”，由承擔(dān)治安的單一角色轉(zhuǎn)向提供公共安全服務(wù)多元角色。雖然政府職能擴(kuò)張，但壟斷性和強(qiáng)制性卻弱化了，“服務(wù)者”與被服務(wù)者地位平等，其提供的服務(wù)完全由被服務(wù)者決定。這就啟示我們，政府在提供社區(qū)公共安全服務(wù)方面參與特別廣泛，但非常注重建立和諧的警民關(guān)系。
其次，國(guó)家公共安全重心轉(zhuǎn)移，由以國(guó)家安全為重心的模式轉(zhuǎn)變到注重個(gè)體人身和財(cái)產(chǎn)的安全【6】。在社會(huì)科技迅速發(fā)展的當(dāng)代，公共安全的威脅不再局限于戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害、犯罪等，還包括恐怖襲擊、環(huán)境破壞、流行病、信息安全等，無(wú)論是傳統(tǒng)的還是非傳統(tǒng)的威脅，其個(gè)人針對(duì)性越來(lái)越強(qiáng)，所以個(gè)人安全已經(jīng)上升到與國(guó)家安全同等重要的程度。因此，政府應(yīng)自上而下建立了一個(gè)龐大的公共安全供給網(wǎng)絡(luò)。無(wú)論哪個(gè)層級(jí)的政府，在提供公共安全產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)都有一個(gè)顯著特征，即“社區(qū)導(dǎo)向”或“個(gè)人導(dǎo)向”。
2、構(gòu)建城市社區(qū)公共安全服務(wù)供給的多元方式
美國(guó)城市社區(qū)公共安全供給采用了“多中心”模式，這是在市場(chǎng)失靈和政府失靈困境中發(fā)展起來(lái)的一種新型公共產(chǎn)品服務(wù)供給方式?！岸嘀行摹敝贫劝才抛钤缬山?jīng)濟(jì)學(xué)家埃利諾·奧斯特羅姆提出，她認(rèn)為解決囚徒困境，集體行動(dòng)的悖論和“公用地的悲劇”并不一定是建立“利維坦”式的強(qiáng)權(quán)政府或者通過(guò)產(chǎn)權(quán)變更將外部性問(wèn)題內(nèi)部化，在市場(chǎng)與國(guó)家以外發(fā)現(xiàn)了另一只“看不見(jiàn)的手”，即“多中心秩序”【7】。在這種秩序中，行為單位相互獨(dú)立，自由追求自己的利益，但又受特定的規(guī)則制約，那些達(dá)成合約的當(dāng)事人的自我利益能夠引導(dǎo)他們相互監(jiān)督，舉報(bào)違約行為，促使合約的執(zhí)行。
“多中心”理論為我國(guó)城市社區(qū)公共安全供給提供了思路。以政府為核心，依靠合作協(xié)議、伙伴關(guān)系、合同外包、自愿平等協(xié)作方式建立一個(gè)社區(qū)公共安全服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，既有專(zhuān)業(yè)性的治安行政部門(mén)和刑事執(zhí)法部門(mén)，又有營(yíng)利性的安全服務(wù)組織機(jī)構(gòu)，還有以“志愿主義”原則運(yùn)作的社會(huì)自主性安全服務(wù)組織，形成公私伙伴間和社區(qū)社會(huì)間良性互動(dòng)【8】。
3、規(guī)范社區(qū)公共安全服務(wù)供給流程
為了保證應(yīng)對(duì)社區(qū)公共安全時(shí)的快速反應(yīng)，美國(guó)政府對(duì)供給流程進(jìn)行了再造。事故前，警務(wù)前移，即使是國(guó)土安全部成立的聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局(Federal Emergency Management Agency, FEMA)，在應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害特別是自然災(zāi)害上，是以社區(qū)為直接服務(wù)對(duì)象的【9】。事故中，采用了全過(guò)程管理模式，將社區(qū)公共安全管理的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制整合。比如，F(xiàn)EMA針對(duì)社區(qū)專(zhuān)門(mén)制定了一系列公共安全管理計(jì)劃，包括“多元災(zāi)害分析評(píng)估”(Hazus-MH)，“可持續(xù)減災(zāi)計(jì)劃”（Sustainable Hazards Mitigation），“洪水災(zāi)害圖” (Flood Hazard Mapping)等，都將組織、協(xié)調(diào)、控制整合進(jìn)來(lái)，統(tǒng)一實(shí)施，從而加速事故處理進(jìn)程【10】。事故發(fā)生后，不斷完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制，設(shè)立反應(yīng)社區(qū)公共安全服務(wù)狀況指標(biāo)，為進(jìn)一步流程再造提供依據(jù)。
從美國(guó)三個(gè)典型城市社區(qū)公共安全供給經(jīng)驗(yàn)中，我們可以看到美國(guó)在供給理念、供給手段和供給流程上都體現(xiàn)了一定的創(chuàng)新性?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)以平安社區(qū)創(chuàng)建為依托，不斷健全社區(qū)公共服務(wù)體系，有效地保障了人民群眾的人身財(cái)產(chǎn)安全，但由于發(fā)展時(shí)間短，總體來(lái)看，還存在安全基礎(chǔ)設(shè)施滯后、服務(wù)供給單一、公眾參與度低等諸多問(wèn)題。了解、學(xué)習(xí)、借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善我國(guó)的城市社區(qū)公共安全供給服務(wù)具有重要意義。
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【作者簡(jiǎn)介】
劉思思（1984—），女，湖南隆回人，碩士，助教，研究方向：公共危機(jī)管理。
（編輯 郭晨梅）
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