王曉龍
（中共達州市委黨校 四川達州 635000）
【摘要】本文分析了我國實行負面清單管理將要面臨的挑戰(zhàn)，提出了我國有效實行負面清單管理的對策建議。要堅定行政體制改革，漸進轉(zhuǎn)變行政方式；遵循經(jīng)濟規(guī)律和國情，務實制定“負面清單”； 建設(shè)法治化營商環(huán)境，增強防風險能力；探索公有制實現(xiàn)形式，激發(fā)市場活力；完善企業(yè)破產(chǎn)制度，健全市場退出機制。
【關(guān)鍵詞】負面清單管理；法無禁止即可為；挑戰(zhàn)；應對措施
一、引言
2013年，我國建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”），探索實行“負面清單”管理模式，并提出要“形成可復制、可推廣的經(jīng)驗”。黨的十八屆三中全會提出“實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域”，旨在實行內(nèi)外資一視同仁的負面清單管理，社會各界給予了較高的評價。我們也認為，實行負面清單管理是我國擴大對外開放的戰(zhàn)略舉措；深入推進行政體制改革的切實之舉；減少權(quán)力尋租和預防腐敗的有效方式；保障市場發(fā)揮決定性作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。盡管如此，我國實行負面清單管理仍面臨著不容忽視的挑戰(zhàn)。
二、我國實行負面清單管理將要面臨的挑戰(zhàn)
1、治理方式和治理理念面臨“急轉(zhuǎn)彎”
我國在上海自貿(mào)區(qū)探索實行負面清單管理，并有在全國范圍內(nèi)推廣實行之意。但我國長期實行的是“正面清單”管理，即政府以清單方式列明什么可以做，企業(yè)通過政府審批后才從事相關(guān)投資經(jīng)營活動，清單之外通常被認為是不允許的。這與負面清單管理的治理理念“法無禁止即可為”正好相反，實行負面清單管理要求簡政放權(quán)，要求將工作重心轉(zhuǎn)向事中事后的監(jiān)管。因此，如果陡然在全國推廣，將帶來治理方式和治理理念的“急轉(zhuǎn)彎”。面對這樣的轉(zhuǎn)變，那些已習慣于坐擁“審批權(quán)”的部門或人是否愿意真正放權(quán)，那些“庸官懶官”是否會盡職盡責，都將直接影響負面清單管理的實行效果。
2、“負面清單”的制定是一個全新課題
我國長期實行的是正面清單管理，政府擅長的是制定“正面清單”，以鼓勵做什么，或允許做什么。而對各級政府而言，制定限制或禁止什么不可以做的“負面清單”卻是一個全新課題。負面清單的制定既要體現(xiàn)國家“讓市場起決定性作用”的改革精神，不能成為“正面清單”的翻版，也不能威脅到國家的安全和市場的穩(wěn)定。正因如此，上海自貿(mào)區(qū)在制定“負面清單”時特別謹慎，強調(diào)其為“2013版”的負面清單，以表示將在實踐過程中逐步完善和提高清單質(zhì)量。這僅就上海自貿(mào)區(qū)試點負面清單管理而言，如果是在全國范圍內(nèi)推廣實行，面臨的挑戰(zhàn)將會更大，因為我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和行政方式存在客觀上的差異，要制定一份“兩全其美”的高質(zhì)量清單是個難題。
3、“非禁即允”加大了行政管理的風險
“實行負面清單管理必須遵循‘法無禁止皆可為’的管理理念和管理方式，否則就不能稱作‘負面清單’管理。”而“法無禁止即可為”實際上就是“非禁即允”，即沒有禁止的，就是允許的，這樣的“寬進”要求必須“嚴管”，這無疑加大了行政管理的風險。一方面是加大了行政管理中的法律風險。因為所“禁”的項目帶有很大的不可預知性，如果沒有列入清單，將被“默許”，若表述不夠精確，也會造成歧義，這些都加大了引發(fā)法律問題的可能性；另一方面也加大了行政管理中的監(jiān)管風險?！胺墙丛省笔莻€“急轉(zhuǎn)彎”，增大了行政監(jiān)管中“不作為”、“慢作為”和“不能有效作為”等行為出現(xiàn)的可能性，同時“非禁即允”降低了市場準入門檻，也增大了事中事后監(jiān)管的范圍和難度。
4、公有制經(jīng)濟的主體地位面臨巨大挑戰(zhàn)
黨的十八屆三中全會將非公有制經(jīng)濟提到了新的歷史高度，同時也強調(diào)“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經(jīng)濟體制的根基?！薄氨仨毢敛粍訐u鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導作用，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力。”我國實行負面清單管理后，有望形成一個以負面清單為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的市場準入制度，包括非公有制經(jīng)濟在內(nèi)的各類市場主體可依法平等進入清單之外的領(lǐng)域。這意味著公有制經(jīng)濟將面對更多的市場競爭，這對公有制經(jīng)濟的發(fā)展來說是前所未有的挑戰(zhàn)。
5、高標準游戲規(guī)則給企業(yè)帶來轉(zhuǎn)型壓力
我國探索實行負面清單管理旨在與國際接軌，是有意“打造內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競爭的營商環(huán)境，使中國繼續(xù)成為外商投資首選地。”目前，以美國為首的發(fā)達國家欲構(gòu)建的以“負面清單”為基礎(chǔ)的新的世界貿(mào)易規(guī)則。因此，無論是與國際接軌，還是給予外資準入前的國民待遇，都將使我國的企業(yè)面臨更高標準的開放、環(huán)保、技術(shù)等規(guī)則。我國還處在工業(yè)化進程的中后期階段，我國的三大產(chǎn)業(yè)都存在不同程度的薄弱環(huán)節(jié)，與發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展相比較，還有一定的差距。因此，“高標準游戲規(guī)則”將使我國處于轉(zhuǎn)型過程中的企業(yè)承受巨大的壓力。
三、我國有效實行負面清單管理的對策建議
1、堅定行政體制改革，漸進轉(zhuǎn)變行政方式
我國目前在上海自貿(mào)區(qū)探索實行負面清單管理，但如果陡然在全國范圍內(nèi)推廣實行將帶來治理方式和治理理念的“急轉(zhuǎn)彎”，造成負面的影響因素，影響到負面清單管理的實施效果。因此，在全面推廣實行之前，需要建立一個“緩沖帶”，那就是堅定行政體制改革，漸進轉(zhuǎn)變行政方式。具體而言就是按照負面清單管理的要求和方向深入推進行政體制改革，比如加快轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)等。在實行負面清單管理之前，堅定推進行政體制改革，有利于讓“放權(quán)”變得更能接受，讓監(jiān)管變得更易于實現(xiàn)。總之，堅定行政體制改革，讓政府治理理念和方式實現(xiàn)漸進轉(zhuǎn)變，而非是“急轉(zhuǎn)彎”，有助于為全面有效實行負面清單管理做好鋪墊。
2、遵循經(jīng)濟規(guī)律和國情，務實制定“負面清單”
目前，要制定既有利于國家安全和市場穩(wěn)定，又能體現(xiàn)國家“讓市場起決定性作用”改革精神的負面清單，是各級政府面臨的全新課題。而制定一份有利于轉(zhuǎn)變政府治理理念和治理方式，有利于激發(fā)市場活力，也需有利于國家安全和市場穩(wěn)定的“高質(zhì)量”的負面清單更是難題。為此，需遵循經(jīng)濟規(guī)律和國情，務實制定“清單”，這是制定“高質(zhì)量”負面清單的基本原則和有效方法。遵循經(jīng)濟規(guī)律有利于實現(xiàn)“讓市場起決定性作用”，激發(fā)市場活力，而遵循國情則有利于保障國家的安全和市場穩(wěn)定。只有綜合考慮了經(jīng)濟規(guī)律和國情等因素，才能不被外界所左右，才能務實制定適合中國國情和改革需要的“清單”。
3、建設(shè)法治化營商環(huán)境，增強防風險能力
實行負面清單管理，遵循“法無禁止皆可為”的管理理念和管理方式，增大了行政管理中的法律風險和監(jiān)管風險。為此，需建設(shè)法治化營商環(huán)境，增強預防風險的能力。具體而言，需要完善“負面清單”，以降低因“清單”本身帶來的法律風險；需完善市場經(jīng)濟法律體系和監(jiān)管體系，以規(guī)范市場主體行為，同時降低行政管理中的監(jiān)管風險，讓“不作為”、“慢作為”和“不能有效作為”等行為受到有效約束。總之，建設(shè)法治化營商環(huán)境有利于營造透明有序、公平正義的市場環(huán)境，讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”，讓負面清單管理高效運轉(zhuǎn)，能有效避免實行負面清單管理帶來的行政管理風險。
4、探索公有制實現(xiàn)形式，激發(fā)市場活力
實行負面清單管理后，我國公有制經(jīng)濟將面對前所未有的挑戰(zhàn)。面對這樣的現(xiàn)狀，我國不可能為減少公有制經(jīng)濟的競爭對手而放棄“讓市場起決定性作用”，放棄探索實行負面清單管理。為此，探索公有制實現(xiàn)形式，激發(fā)市場的活力是首選的應對之策。一方面，應著力于探索公有制的實現(xiàn)形式，如“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，放大國有資本功能、保值增值、提高競爭力”等；另一方面，要致力于支持非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展，激發(fā)市場的活力。只有各種所有制經(jīng)濟取長補短、相互促進、共同發(fā)展，我國的經(jīng)濟才能更加健康繁榮。
5、完善企業(yè)破產(chǎn)制度，健全市場退出機制
市場經(jīng)濟具有天然的競爭性，優(yōu)勝劣汰在所難免。優(yōu)勝劣汰的市場競爭，有利于促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，有利于經(jīng)濟的健康發(fā)展。但因?qū)嵭胸撁媲鍐喂芾矶鴰淼木薮筠D(zhuǎn)型壓力和競爭壓力，可能造成更多的企業(yè)破產(chǎn)。因此，需完善企業(yè)破產(chǎn)制度，健全市場退出機制以應對挑戰(zhàn)。企業(yè)破產(chǎn)制度對建立現(xiàn)代企業(yè)制度、規(guī)范企業(yè)的破產(chǎn)行為、保護債權(quán)人的合法權(quán)益有著積極作用，不僅有利于完善我國市場經(jīng)濟法律制度和規(guī)則，更有利于維護市場經(jīng)濟的正常秩序。
【參考文獻】
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【3】李克強.2014年政府工作報告［EB/OL］.中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站.http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-03/05/content_2629550.htm
【4】孫元欣，吉莉，周任遠. 上海自由貿(mào)易試驗區(qū)負面清單（2013版）及其改進[J]. 外國經(jīng)濟與管理，2014.36 (03)
【5】張相文，向鵬飛.負面清單:我國對外開放的新挑戰(zhàn)[J].中國經(jīng)貿(mào)，2013.11
【作者簡介】
王曉龍(1985－)，男，藏族，四川石棉人，碩士，中共達州市委黨校經(jīng)濟學教研部助教，主要研究方向為區(qū)域經(jīng)濟。
（編輯 郭晨梅）
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