論檢察維度的司法公信力構(gòu)建——以檢察權(quán)的獨立行使為視角
馬 帥 張 乾
（重慶市九龍坡區(qū)人民檢察院 重慶 400050）
【摘 要】文章闡述了檢察權(quán)獨立與構(gòu)建司法公信力的關(guān)系，分析了檢察公信力構(gòu)建的實踐困境與挑戰(zhàn)，提出了檢察公信力構(gòu)建的實踐路徑與選擇。要完善刑訴立法、改進考核體系，正確處理偵查權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系；樹立證據(jù)意識、改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與檢察權(quán)獨立的關(guān)系；樹立“檢察一體化”理念、改革人事管理和經(jīng)費保障制度，正確理順地方政府干預(yù)與檢察權(quán)獨立的關(guān)系。
【關(guān)鍵詞】檢察權(quán)獨立；司法公信力；構(gòu)建；法律監(jiān)督
現(xiàn)代法治理論將“中立性”作為評判司法權(quán)的重要標志，司法被嚴格限定為法院的職權(quán)，即以司法權(quán)為核心的“小司法”，在提及司法公信力時特指法院職能下之司法公信力。而在我國憲政體系下，司法機關(guān)包括法院和檢察院，甚至包含特定條件下的司法行政機關(guān)，屬于典型的“大司法”范疇。故檢察機關(guān)職能的行使或曰檢察權(quán)的行使對司法公信力的構(gòu)建具有重要影響。法國學(xué)者馬薩別曰：“檢察機關(guān)是始終朝氣蓬勃的、站在前線的、社會秩序的捍衛(wèi)者，一切家庭的安寧、公民的安全、正當理由的維護、對憲法和法律的遵守等，都應(yīng)信托于它?！薄?】本文側(cè)重圍繞檢察權(quán)的獨立行使與司法公信力的構(gòu)建展開論述。
一、檢察權(quán)獨立與構(gòu)建司法公信力的關(guān)系
檢察權(quán)獨立即檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，是指檢察機關(guān)依法行使檢察權(quán)不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。我國《憲法》第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。這說明檢察權(quán)獨立行使是有憲法依據(jù)的，憲法是檢察機關(guān)行使職權(quán)與其進行活動的權(quán)力來源和基本出發(fā)點，也是分析檢察機關(guān)性質(zhì)與地位的基本依據(jù)。【2】同時，我國《憲法》第129條規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。這即在性質(zhì)上表明了檢察機關(guān)是區(qū)別于行政機關(guān)、審判機關(guān)和軍事機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)。該職能定位突出了檢察機關(guān)的國家性，其法律監(jiān)督代表的是國家與人民的意志。
“所謂司法公信力，是指社會公眾普遍地對司法權(quán)運作具有的信服力和認同感，并遵從司法權(quán)運作的一種狀態(tài)和秩序。它表明社會公眾對司法的信任和尊重程度，也反映司法權(quán)在社會生活中的權(quán)威力和影響力?！薄?】司法權(quán)是社會正義的最后一道防線。司法的權(quán)威與影響力并不因司法權(quán)的存在而存在，而是通過司法活動依法、獨立、公正的在個案中良性運作而逐步形成的?；蛟凰痉?quán)的獨立行使是獲取社會公眾信服力和認同感的關(guān)鍵。
當年，德國磨坊主拒絕拆遷并聲言倘若皇帝強拆就訴諸法院，據(jù)說威廉一世聞之大喜，曰：“吾國民如此信賴法律！”這里的“法律”可以用“法院”以及其他司法機構(gòu)來替代而意思不變，當法律的權(quán)威高過任何一個人的時候，民眾自然將公道寄希望于司法機構(gòu)而不是某位官場人物?！?】德國磨坊主狀告國王案彰顯了法律對私權(quán)的公正保護，但該愿景的達致離不開司法權(quán)的獨立。倘若司法權(quán)受制于王權(quán)，則無法實現(xiàn)法律面前人人平等之法治理念，社會公眾亦不能從司法權(quán)的運行中感受到信服力與認同感，司法權(quán)在社會生活中的權(quán)威力和影響力也無從談起。
按照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，檢察機關(guān)的職權(quán)可以歸納為五個方面：職務(wù)犯罪的偵查權(quán)、公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)?！?】但檢察機關(guān)核心和標志性的職權(quán)為職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和偵查監(jiān)督權(quán)，該三項權(quán)力是否能夠獨立、公正行使直接關(guān)乎司法權(quán)威與公信力的構(gòu)建。
其一，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的依法、獨立行使是構(gòu)建檢察公信力的前提。職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是指檢察機關(guān)對國家工作人員實施的與其職務(wù)相關(guān)的犯罪進行立案偵查的一項法定職權(quán)?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》第18條第2款是關(guān)于檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查管轄范圍的規(guī)定。【6】
其二，公訴權(quán)的依法、獨立行使是構(gòu)建檢察公信力的關(guān)鍵?！耙话銇碚f，公訴權(quán)是指代表國家對危害國家和社會利益的行為進行追訴的權(quán)力。”【7】公訴權(quán)是檢察機關(guān)古老而標志性的職能，公訴權(quán)的不當行使會嚴重影響司法公信力，動搖檢察權(quán)的基石。
其三，偵查監(jiān)督權(quán)的依法、獨立行使是構(gòu)建檢察公信力的保障。因此，為了遏制偵查權(quán)的異化，將偵查權(quán)的行使限制在法治的框架之內(nèi)，必須對其進行有效的監(jiān)督。而有效監(jiān)督的前提是獨立行使偵查監(jiān)督權(quán)，擯棄公安機關(guān)與檢察機關(guān)“重配合”、“輕制約”的執(zhí)法理念，使偵查權(quán)的運行回歸到合法、有序、良性的軌道上來，為構(gòu)建司法公信力奠定源頭上的基石與保障。
二、檢察公信力構(gòu)建的實踐困境與挑戰(zhàn)
1、“重配合、輕制約”，偵查權(quán)不斷侵蝕檢察權(quán)，導(dǎo)致檢察權(quán)異化
我國《刑事訴訟法》第七條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，應(yīng)當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效的執(zhí)行法律。從該條文的規(guī)范來看，公檢法三方進行訴訟活動，采取的方式是分工負責，互相配合，互相制約，達致的目的是“保證準確有效的執(zhí)行法律”。簡言之，三方“分工負責，互相配合，互相制約”的目的是“保證準確有效的執(zhí)行法律”。但“互相配合”更多的側(cè)重于“懲罰犯罪、打擊犯罪”的考量，而從檢察權(quán)具備法律監(jiān)督的職能來看，“互相制約”更側(cè)重于檢察權(quán)對偵查權(quán)的限制，以保障犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利。作為在某種程度上可以形容為“國家發(fā)動的一場旨在控制、鎮(zhèn)壓犯罪的戰(zhàn)爭”【8】的刑事訴訟程序中，保障犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利顯得尤為必要。特別是在“尊重和保障人權(quán)”已寫入刑事訴訟法的背景下，該《刑事訴訟法》第七條未提及“保障犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利”，為司法實踐中公檢法三方“重配合、輕制約”埋下了種子。
上述檢察機關(guān)的做法看似秉承法律所規(guī)定的“互相配合、打擊犯罪”的規(guī)定，但實質(zhì)上是對檢察權(quán)的“違法讓渡”，使檢察權(quán)異化為偵查權(quán)的附庸，導(dǎo)致檢察權(quán)的疆域不斷被侵蝕，檢察公信力逐步減弱，而最終的后果是無法賦予憲法和法律所賦予的法律監(jiān)督職能?！皩珯z法三機關(guān)而言，加強配合是必要的，這有利于形成工作合力、發(fā)揮制度優(yōu)勢提高刑事訴訟的整體質(zhì)量和水平，但更重要的還是要加強互相制約，任何程度的遷就、照顧都有可能釀成大錯，造成不可挽回的損失，必須堅決杜絕。”【9】
2、“重協(xié)調(diào)、輕證據(jù)”，外部權(quán)力干預(yù)檢察權(quán)，導(dǎo)致檢察權(quán)弱化
在司法實踐中針對極少數(shù)“敏感”案件的處理上，依然存在由政法委牽頭，公檢法三方當面“協(xié)調(diào)”案件的情況?！皡f(xié)調(diào)乃至決定案件處理結(jié)果的行為時有發(fā)生，甚者不是一級黨委而是黨委個別領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)、形成案件的具體結(jié)論。”【10】這一做法的后果是徹底擊碎了刑事訴訟的制度架構(gòu)，一方面，“協(xié)調(diào)案件”侵犯了司法權(quán)的獨立性，特別是檢察權(quán)和審判權(quán)。案件在審查起訴階段，檢察機關(guān)具有決定起訴與否的權(quán)力；在審判階段，法院具有判決被告人有罪與否的審判權(quán)。而協(xié)調(diào)后的結(jié)果很可能是檢察機關(guān)認為不起訴的起訴了，法院認為應(yīng)判無罪的被判有罪了。另一方面，“協(xié)調(diào)案件”侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的辯護權(quán)、上訴權(quán)?，F(xiàn)代刑事訴訟的架構(gòu)是圍繞審判展開的，其中犯罪嫌疑人、被告人享有辯護權(quán)，而辯護權(quán)的行使必定是在庭審時發(fā)揮作用。而協(xié)調(diào)的結(jié)果是未經(jīng)庭審，被告人已經(jīng)被“定罪”，被告人無法行使辯護權(quán)，而在被“定罪”的語境下，上訴權(quán)也形同虛設(shè)。
3、“重地方、輕國家”，地方保護主義裹挾檢察權(quán)，導(dǎo)致檢察權(quán)地方化
檢察權(quán)的獨立行使與服從地方權(quán)力之間存在著激烈的沖突。在我國，檢察權(quán)存在嚴重的地方化問題，政治性因素和其他權(quán)力的直接干預(yù)，致使原本較弱的檢察權(quán)更加地方化。而檢察權(quán)上下一體制度在我國又缺乏可操作性，檢察權(quán)國家性不突出。有些地方人民檢察院貫徹的是地方政府的意志，保護的是地方的利益，個別檢察機關(guān)已經(jīng)偏離了憲法所規(guī)定的“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”?！?1】因此，檢察權(quán)的地方化傾向使檢察機關(guān)退化為地方政府的職能部門，嚴重削弱了檢察機關(guān)的司法公信力。
三、檢察公信力構(gòu)建的實踐路徑與選擇
針對司法實踐中削弱檢察公信力的“司法潛規(guī)則”，我們認為應(yīng)當從以下三個方面擯棄“司法潛規(guī)則”，重塑“司法顯規(guī)則”，彰顯檢察權(quán)獨立，構(gòu)建檢察公信力。
1、完善刑訴立法、改進考核體系，正確處理偵查權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系
針對我國《刑事訴訟法》第七條立法規(guī)定的不足之處，建議修訂《刑事訴訟法》第七條，增加“保障犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利”的規(guī)定，在與《刑事訴訟法》第二條：……“尊重和保障人權(quán)”相呼應(yīng)的同時，側(cè)重發(fā)揮檢察權(quán)對偵查權(quán)的制約，以達到規(guī)范偵查權(quán)依法行使，“保證準確有效的執(zhí)行法律”與“保障犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利”并行的目的。對司法工作者而言，該條立法修訂重點傳遞的是加強公檢法之間“互相制約”，特別是加強檢察權(quán)對偵查權(quán)制約的理念。從根本上扭轉(zhuǎn)檢察權(quán)的“不當讓渡”、偵查權(quán)侵蝕檢察權(quán)的現(xiàn)狀，擯棄“潛規(guī)則”、樹立“顯規(guī)則”，真正貫徹“檢察權(quán)獨立”的理念、確立檢察權(quán)威。
與此同時，在樹立科學(xué)司法理念的同時，要逐步探索消除阻礙“檢察權(quán)獨立”、影響檢察公信力的制度性障礙。
2、樹立證據(jù)意識、改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與檢察權(quán)獨立的關(guān)系
正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與檢察權(quán)獨立的關(guān)系，特別是正確處理地方政法委與檢察權(quán)獨立的關(guān)系要從以下兩點著手：
一是地方政法委要改進對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式，由對個案的“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)化為對司法工作的宏觀指導(dǎo)上來。具體而言，地方政法委要將工作重心轉(zhuǎn)移到對形勢政策的分析、研判，對法律適用的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，對刑事立法在司法實踐中貫徹存在的問題進行調(diào)研等宏觀指導(dǎo)上來。
二是地方政法委要樹立證據(jù)意識，充分尊重、支持檢察機關(guān)、依法獨立行使檢察權(quán)。
3、樹立“檢察一體化”理念、改革人事管理和經(jīng)費保障制度，正確理順地方政府干預(yù)與檢察權(quán)獨立的關(guān)系
“檢察一體化是指各級檢察機關(guān)、檢察官依法構(gòu)成統(tǒng)一的整體，各級檢察機關(guān)、檢察官在履行職權(quán)、職務(wù)中根據(jù)上級檢察機關(guān)、檢察官的指示和命令進行工作的活動?！薄?2】依據(jù)我國《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，我國現(xiàn)行的檢察體制很大程度上體現(xiàn)了上下級一體制。因為檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，維護國家的法律的統(tǒng)一和正確實施，實行檢察一體制是檢察權(quán)獨立的必然要求。但是，人事與財政體制上造成的檢察機關(guān)對地方黨政權(quán)力的依附使得檢察權(quán)獨立難以實現(xiàn)。
為實現(xiàn)檢察權(quán)獨立的目標，必須使檢察權(quán)脫離地方政府的束縛，改革現(xiàn)有的檢察機關(guān)人事管理制度和財政經(jīng)費保障制度。
一是將檢察機關(guān)的人事管理與地方組織人事部門分離，歸由檢察系統(tǒng)自行管理。將檢察機關(guān)工作人員分為檢察官及檢察官輔助人員兩類，并采取分類管理模式。輔助人員，由檢察機關(guān)直接向社會招聘；檢察官，由國家向社會公開招考，符合法定條件的，由人大任命為檢察官。檢察官輔助人員實行單獨序列管理，與輔助人員作為技術(shù)性、輔助性崗位的特點相適應(yīng)，也符合國家機關(guān)干部人事工作分類管理的基本要求。
二是將地方檢察機關(guān)財政經(jīng)費從地方財政中剝離，財政經(jīng)費保障是檢察機關(guān)獨立于地方政府的物質(zhì)基礎(chǔ)。關(guān)于司法的財政經(jīng)費保障方式，學(xué)界有兩種方案：一是由中央財政負擔司法人員的工薪，地方財政負擔司法機關(guān)的基建與業(yè)務(wù)費用，并由法律規(guī)定具體的標準、比例和支付方式，不必開征專項稅；二是中央負擔全部司法經(jīng)費，由全國人大常委會決定司法的年度經(jīng)費，把司法經(jīng)費作為專項財政支出從國家預(yù)算中單列出來，中央統(tǒng)一預(yù)算，逐級專項下達到全國各級司法機關(guān)?！?3】我們同意第二種方案，因為方案一沒有完全排除地方黨政機關(guān)對檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)進行干預(yù)的可能性。
綜上，要實現(xiàn)檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，構(gòu)建檢察公信力，就要從根本上擺脫人、財、物對地方黨政機關(guān)的依賴，逐步改變各級地方檢察機關(guān)的人事、財政體制，惟其如此，才能真正使檢察機關(guān)超然于地方政府的牽制，依法公正、客觀理性的行使國家檢察權(quán)。
【注釋】
【1】[蘇]卡列夫．蘇聯(lián)法院和檢察署組織．中國人民大學(xué)出版社，1957：265
【2】【11】韓大元．檢察機關(guān)性質(zhì)的憲法文本分析．國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2005.3
【3】天津市人民檢察院第二分院課題組．檢察維度的司法公信力研究．法學(xué)雜志，2011.9
（注：該定義不僅包括審判權(quán)、還包括檢察權(quán)對司法公信力的影響，為區(qū)分兩者，下文將用檢察公信力展開論述）
【4】張建偉．司法權(quán)威與司法公信力．檢察日報，2008.9.12
【5】石少俠著．檢察權(quán)要論．中國檢察出版社，2006：62/113
【6】中華人民共和國刑事訴訟法．第18條第2款：貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。
【7】張穹．公訴問題研究．中國人民公安大學(xué)出版社，2000：2
【8】陳瑞華．刑事訴訟的前沿問題．中國人民大學(xué)出版社，2005.12.2．第ⅶ頁
【9】沈德詠．我們應(yīng)當如何防范冤假錯案．中國法院網(wǎng)，2013.5.6
【10】周莉．論檢察公信力缺失原因及應(yīng)對措施．河南警察學(xué)院學(xué)報，2011.5
【12】張穹．人民檢察刑事訴訟理論與實務(wù)．中國檢察出版社，2000：325
【13】自關(guān)玫．司法公信力研究．人民法院出版社，2008：166—167
【作者簡介】
馬帥（1988—），男，重慶市九龍坡區(qū)人民檢察院職務(wù)犯罪偵查局助理檢察員。
張乾（1980—），男，重慶市九龍坡區(qū)人民檢察院公訴科助理檢察員。
（責任編輯 郭晨梅）
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